二、2005年税务总局实施新政策后“代开专票”领域所取得的基本成就
    针对上述存在问题,国家税务总局谢旭人局长在2004年6月全国流转税工作会议上提出,要尽快把“代开专票”工作纳入防伪税控的监控范畴。随着金税工程建设步伐的不断加快，2004年12月国家税务总局出台了《关于加强税务机关代开增值税专用发票管理问题的通知》（国税函〔2004〕1404号）的规定，要求全国税务机关从2005年1月1日起，全面启用防伪税控开票系统为小规模纳税人代开增值税专用发票。从此，“代开专票”实现了开出发票时具有防伪密文和申请抵扣时可以使用防伪扫描认证的双重把关，“代开专票”工作全面纳入了金税工程现已成熟的、运行有序的监控体系之内，对不法分子起到了卓有成效的震慑作用，也基本杜绝了不法分子利用增值税专用发票进行偷骗税的行为，整个增值税专用发票的管理得到全面有效的防伪覆盖，改进的初衷目的己经基本达到。
    三、新的“代开专票”措施在基层实际运行操作方面仍然存在的一些问题
    新政策的实施，虽然在专票的开具环节和接受申报抵扣环节的把关上取得了重大突破，但也给基层税务机关的日常具体操作上带来了一些不便和形成了一些新的监控问题。由于防伪税控开票系统与我们日常征收所使用的全省统一征管软件是属于两个相互独立的体系，互相之间并不连接，要遵循“先征税后开票”的规定，就必须先在全省统一征管软件中进行征税操作，然后再到防伪税控开票系统中进行开票操作，而按照总局印发的《税务机关代开增值税专用发票管理办法（试行）》的规定，税务机关应设立代开专用发票岗位和税款征收岗位，分别确定专人负责税款的预征和代开专用发票。而按照上述的岗位设置要求，“代开专票”的工作即由原来的一人操作调整为“两人两岗”，这无疑增加了人力资源的配置。征税和开票两项工作分离的客观现实，两大操作系统之间数据的割裂，也必然带来操作效率上的影响和管理上的隐患。又由于防伪税控开票系统主要是为了适应企业需要而开发的，其开票功能并不大合适于税务机关为不同的纳税人代开发票的需要。此外，由于我省日常征管的信息化应用水平较高，原有的基点也较高，对于“代开专票”这一事项早已纳入较为完善规范的计算机监控管理之中。原“代开专票”的日常操作是通过征管软件进行，税款的预征和发票的开具是由同一操作人员在同一操作界面、同一计算机同步完成的，高效快捷，并一直能够确保“先征税后开票”原则的实现。因此，新政策在执行初期在我市受到较大的“效率比较”影响。更麻烦的是由于基层“代开专票”的工作效率较原来大为降低，使纳税人在前台等侯的时间过长，前台工作人员的压力也骤然增大，一夜之间工作效率高低的较大差别，令纳税人难以理解，也招来了一片指责、埋怨的声音，使整个“代开专票”的现场气氛极不利于新政策的施行。
    又由于征管软件和开票系统之间相互独立，系统之间的信息传递主要通过人工资料的传送和重复录入实现，数据的一致性和准确性也因此受到影响。同时税款的预征和发票的开具完全依靠人工监控来保证“先征税后开票”的原则和次序的执行，两项工作之间无法实现有效的计算机自动监控，这也带来了一些管理上的新隐患。
    四、自觉进行整合是解决存在问题的唯一出路
    面对全市每月约15000份的开票数量，为摆脱基层操作人员工作效率严重降低、纳税人长时间在办税大厅久候、抱怨的局面，为了追求实现监控管理自动化、达到使2005年以后“代开专票”的操作水平不比以往差的目标，我市在省局的大力支持下，围绕总局和省局对“代开专票”的核心要求，以自觉进行系统整合的思想观念，再次发扬“三大应用系统整合”的钻研精神，对征管软件和防伪税控开票系统的工作原理进行了深入的探究，按照整合征管软件和防伪税控开票系统代开专票信息，并通过计算机技术实现数据自动监控的思路，在省市业务部门和技术部门的共同努力下，我们在很短的时间内就完成了“代开专票”的数据整合任务，使新的“代开专票”操作成为联通征收、开票、具有自动监控功能的新组合。数据整合图示如下：

    整合后的功能，经过各基层单位的实际运行测试，达到了原有的设想，受到基层操作人员的欢迎，其主要效果和仍存问题如下：
    （一）数据的自动同步确保了数据的一致性和准确性，从根本上提高了工作效率
    系统的整合促成数据的自动同步，不但从程序上克服了两次人工录入出现的信息差异，并且减少了全程操作所需的时间，减轻了前台税务人员的劳动强度，工作效率获得高数倍的提升，每份代开发票的需时（包含税款预征的时间）由原来的十几分钟大幅减少至一两分钟，发票开具的准确性也得到了根本的保证。
    （二）新系统实现的自动监控使各工作环节之间的制约更加紧密，从技术上堵塞了管理上的漏洞
    整合后的新系统从程序上考虑在“税款预征”和“专票开具”这两环节之间设置关卡，前台操作人员只有在征管软件中对代开的发票完成税款的预征以后，才能将有关数据传递到开票系统，否则系统将给出提示，并限制数据的传送。同时，数据的自动传递，使到两系统之间的数据保持了一致，确保了预征的税款与代开的发票一一对应。在系统间严密的技术监控之下，整项“代开专票”的操作在工作流程上更加严密和规范，在开票数据量相当庞大的情况下有效地堵塞了管理上的潜在漏洞。
    （三）系统整合体现的流程简化和监控到位，带动了操作岗位的整合
    整合后的系统使预征税款和发票开具两项工作一气呵成并严格限制其先后顺序，为岗位设置的合理性和安全性奠定了技术基础。目前我市以“一窗一人两岗”的模式进行岗位设置，在能够实现总局新要求的同时，也能够实现“代开专票”的技术操作水平不比以往差的目标。
    （四）工作效率的提高让纳税人成为真正的受益者
    提高工作效率，节省办税时间是对纳税人最好的服务。系统整合后，开票时间的节省和开票窗口的增加以叠加的倍数效应大大地减少了纳税人的等候时间，一度令人头痛的纳税人指责埋怨情况已完全消失。
    （五）征管软件开票功能的沿用，使宝贵的以前年度历史数据得以延续
    系统整合的实现使我们能够沿用全省征管软件原“代开专票”的功能，这不但使原有的操作习惯得以延续，使前台操作人员操作起来无需新适应，更重要的是能够保持“代开专票”的历史数据在征管软件中的延续性和完整性，为我们日常的数据分析和管理监控提供了全面的不间断的数据来源。
    （六）“代开专票”整合后现仍存在的问题
    1、整合后的系统由于无法锁死税控机开票系统的操作功能，预征税款和发票开具两环节仍然存在操作不同步的空间，若刻意作弊仍能在防伪税控开票系统中“先开票”；在技术上仍未能完全自动防范和杜绝“发票已开税款末征”的情况。
    2、系统尚未实现作废发票信息的整合，作废已代开的增值税专用发票仍然需要在征管软件和防伪税控开票系统中分别进行人工作废操作，容易出现两系统间作废数据不一致的现象。
    3、抄税数据的准确性仍须人工进行核对，未能通过系统自动监测因防伪税控开票系统设备故障等原因而带来的抄税数据的错漏。 
    五、我市今后继续完善对“代开专票”监控的一些设想
    针对上述整合后现仍然存在的1、2、3点问题，为了更进一步完善对“代开专票”事项的监控，防止人为出现“已开票未征税”的现象，防范因系统故障等原因造成征收前台显示扣款成功但最后税款未比销入库的现象，我市拟继续开发增加“两项事后监控”的计算机稽核比对程序，其原理如下图示：

    （一）“事后监控1”：
    该“事后监控1”，是通过事后定期提取防伪税控代开票系统的已开票数据，并与征管软件代开专票系统的税款征收并已比销成功的开票数据相比对，以及时发现是否有税款未成功比销入库而发出了 “专用发票”的数据。
    （二）“事后监控2”：
    该“事后监控2”是将次月已抄入防伪税控网络版的代开票数据，与征管软件代开票系统的开票数据相比对，以确保上月的开票数据全部抄入防伪税控网络版供上报。
    实现上述“两项事后监控”后，将可确保全市所有己发出的“代开专票”都是税款己全部入库的，并且是己全部实现无遗漏抄报税的，从而将有力地保障基层“代开专票”工作的健康、正常、顺利进行。
    六、对于在全国范围内继续强化对“代开专票”的监控、优化管理模式的一些建议
    我们发现，目前税务系统对于“代开专票”的后续管理仍然是按照一般的防伪税控的增值税专用发票的管理模式来进行的，即由企业（持票人）在月末持“代开专票”作扫描认证，通过防伪关后即允许做正常的纳税申报抵扣；基层税务机关月初把存有开票数据的税控IC卡作抄税，然后在每月的申报纳税期结束之后，再把所有的增值税专用发票数据（包括代开专票数据和扫描认证的抵扣联数据）逐级上报作稽核；不符的数据（如缺联等）再事后逐级下发各地查处。
    为了更好地在全国范围内继续强化对“代开专票”的监控，我们建议优化现行对“代开专票”的数据传送管理模式，出台新的管理办法，以更好地、更自觉地发挥整合、流程重组和计算机技术的优势，具体建议如下：
    （一）仍按现行规定由企业持代开的专票在每月结束前作扫描认证；
    （二）把目前税务机关所使用的“代开专票”的税控机调整为允许基层在每月末下班前抄税（目前的状况是抄税只能在次月进行，我们相信这只是一个小改动）；
    （三）由税务总局在金税工程网络版中新增加一种“抽取数据、逐级对碰稽核”的功能，即
    1.规定每月月末晚上9点，由计算机自动抽取各市“已扫描认证的代开专票数据”和“已抄税的代开专票数据”（以税率为4%和6%的标准抽取），集中到省局计算机系统里进行稽核对碰；
    2．将非本省的数据自动上送到总局的计算机系统集中稽核对碰，
    3．凡经对碰发现只有扫描认证数据而没有抄税数据存在的，一律即时下发各基层单位通知企业不允许进项抵扣（规定各地税务机关必须于次月上班后调查没有抄税数据的代开专票抵扣联的真实性）；
    4．增加一种统计功能，经对碰相符合格的代开专票，在各地的计算机系统中，分别不同企业确定其当月4%或6%进项抵扣的最高限额。
    （四）在现行“一窗式”比对的功能中，增加一种“自动对比”的功能，即当企业本期纳税申报表中的4%和6%的进项抵扣额大于税务局计算机中的“确定数额”时，给予前台自动提醒和非经授权处理不予通过或只能按“确定数额”接受其进项申报的处理。
    这样，即使是已能通过扫描认证防伪关的“代开专票”，也一定要能再次通过“事前稽核对碰关”之后，才能作为进项申报参与抵扣税款。
    这样，在全国范围内、在“代开专票”领域，就能率先实现国家税务总局谢旭人局长提出的“先比对、后抵扣”的增值税管理新设想。
    概括而言，我们相信，只要每一个“代开专票”的市级单位都能在事前或事后检验（如通过上述“两项事后监控”）、确保每一张代开出去的增值税专用发票都是“先征税且己入库己抄税”的；只要能通过上述新的管理办法，确保对所有的“代开专票”都是在全国范围内已实现 “先比对、后抵扣”的，那么今后无论是“开出的”还是“收到的”代开专票，都是符合增值税链条原理的、清洁的；税务机关代小规模纳税人开具增值税专用发票的工作就将会变得非常安全、充分保险。而自觉整合、流程重组、计算机技术应用所获得的优势，亦必将能更好地服务于我们。