关于完善纳税评估工作的几点探讨-理论研讨-甘肃方正税务师事务所

关于完善纳税评估工作的几点探讨

发布时间：2006-10-11 字体: 放大缩小作者：辽宁省税务学会课题来源：本站原创阅读数：2166

     纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人（以下简称纳税人）纳税申报（包括减免缓抵退税申请，下同）情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断并采取进一步征管措施的管理行为。它对于防止纳税人漏税、偷税、骗税，加强税源管理，降低征税成本、提高征管质量和效率都具有重要作用。为此，笔者认为开展纳税评估工作是当前各级税务机关做好税收征管工作的重要课题。
    一、纳税评估的必要性
    一个国家选择什么样的税收征管制度是由国际经济形势和该国的政治、经济发展形势所决定的。我国开展纳税评估工作不是以人的意志为转移的，而是由国际经济形势、国内政治经济发展状况和税收事业发展的内在要求所决定的。
    （一）开展纳税评估工作是我国税制与国际税制接轨的需要
    纳税评估是国际上一种较为通行的税收管理方式，世界上大多数国家都已经建立了纳税评估体系和税收评估模型。他们的实践已经证明，建立纳税评估制度不仅在理论上是可行的，而且在实践上也是必要的。随着世界经济一体进程的推进，我国必将融入世界经济的大潮中。我国是世界贸易组织成员国，必须兑现对世界人民的承诺，在各个方面都要与世界接轨，特别是我国的税收制度既要适应WTO规则要求，又要与WTO成员国税制惯例接轨。
    （二）开展纳税评估工作是提高税收征管水平的需要
    我国经过多年的税收征管改革，形成了一个中心、两项工程的新格局。一个中心是提高税收征管质量和效率；两项工程是纳税服务和税源管理。纳税评估是税收征管工作的重要组成部分，也是税收征管制度中一个不可缺少的制度，更是税源管理最科学、最重要的方法。如果纳税评估工作做好了，那么税收征管水平必然上升。
    （三）开展纳税评估工作是提高税源控管能力的需要
    税源控管是指税务机关通过采取一系列科学、规范、现代的方法和手段，对税源进行监督、调节、控制，以保证实现税收收入的一系列税收管理活动。税源是税收的源泉。经济决定税源，税源决定税收，税收不等于税源。税源只有通过征收管理，才能变成税收。税源与税收之间的差额是税收流失，差额越大说明征管水平低，差额越小说明征管水平高。征管质量的高低取决于税源控管能力的强弱，税源控管的强弱取决于税源控管方法和手段是否先进、科学。纳税评估是加强税源控管最基础的、最有效的核心方法。所以，开展好纳税评估工作是提高税源控管能力的需要
    （四）开展纳税评估工作是落实《税收管理员制度》的需要
    税收管理员制度是税务机关根据税收管理工作的需要，明确岗位职责，落实管理责任，规范税务人员行为，促进税源管理，优化纳税服务的基础工作制度。市级以上国税机关有专门纳税评估机构或者有专职纳税评估员，市级以下国税机关的纳税评估员实际就是税收管理员。纳税评估又是税收管理员工作职责之一，税收管理员是纳税评估工作的实施者。所以，开展好纳税评估工作不仅有利于税收管理员职能的充分发挥，也是落实《税收管理员制度》的需要。
    （五）开展纳税评估工作是提高税收稽查工作质量的需要
    纳税评估不是一种执法行为，是运用税收征管法赋予的调查举证的手段和方法对纳税人进行的点和面的检查。从其在税收征管流程中所处的位置看，它是介于申报征收和税务稽查之间的一道“过滤网”。一是纳税评估对申报征收起重要监督作用。因为申报征收部门掌握大量的纳税人涉税信息并负责征收和日常稽核，如果申报征收部门没能发现申报异常的纳税人，可是纳税评估经过对纳税人大量信息的筛选、分析，发现了申报异常的纳税人，从而对申报征收部门的日常工作起到重要监督作用。二是纳税评估为税务稽查提供案源，税务稽查为纳税评估提供后盾和保障。纳税评估是税务稽查的第一道关口，通过对纳税人海量的、全部的信息进行综合分析、比较、审核并作出定性和定量的判断，从而筛选出存有疑点的纳税人；对存有疑点的纳税人进行税务约谈、质询、举证和调查核实等程序。经过约谈、质询、举证和调查核实等程序后，产生两种情况：(1)是认定其事实清楚，有故意偷、骗税违法嫌疑，要及时移送稽查部门，稽查部门按照法律程序进行查处；(2) 是认定其事实清楚不具有漏税、偷税和骗税违法嫌疑，属于非故意违法行为，无需立案查处的，提请并督促纳税人自行改正，给予改正错误的机会，体现人性化的管理；对于不肯改正违法行为的纳税人也要及时移送稽查部门，稽查部门按照法律程序进行查处。这样就避免了稽查选案的随意性和盲目性，不但提高了税收稽查工作的质量，降低税收稽查工作的成本，而且在一定程度上也降低了税务执法风险，在申报征收和税收稽查之间形成比较宽阔的税法安全地带。
    （六）开展纳税评估工作是加速发展我国税收信息化的需要
    纳税评估是以数据信息、网络技术为基础的，对税收信息化水平要求很高。虽然我国的税收信息化经过20多年的建设，已经取得了很大的成绩，但是仍然不能适应税收事业发展的需要。如果依靠目前我国税收信息化水平，就不能获取纳税评估需要的涉税信息资料，那么纳税评估工作的作用就大打折扣。进而导致税收征管的质量也不会提高。所以，开展纳税评估工作是加速发展我国税收信息化的需要
    二、纳税评估工作的现状
    我国目前的纳税评估工作还处于起步阶段。我国于1998年开始对外商、外国企业和外籍个人实行《外商投资企业、外国企业和外籍个人纳税申报审核评税办法》，标志我国开始开展纳税评估工作。2001年底，总局印发了《商贸企业增值税纳税评估办法》。2002年4月2日，总局出台了《成品油零售加油站增值税征收管理办法》，直到此时，各级税务机关才结合各地的实际情况制定具体纳税评估实施办法并进行实践。但是，存在范围过窄、配套措施跟不上等问题。在借鉴国际上成功作法，总结各地经验的基础上，总局于今年3月11日下发了《办法》。它是税收工作的时代性进步，是税收征管工作一次质的飞跃，它标志着内部基础性制度——纳税评估在我国税收征管工作中的确立。目前，全国各级税务机关结合当地的实际情况，正在积极贯彻执行此《办法》并取得了明显实效。但是在执行过程中还存在一些问题，其主要问题如下。
    （一）对纳税评估认识不高
    纳税评估是我国从国外引进的概念，是一个新事物，人们对其还不太熟悉。虽然我国已经下发了《办法》，但是，由于组织学习、宣传和培训还不够，所以人们对纳税评估认识还不高。一是有极少数领导干部由于观念陈旧、接受新事物慢，对纳税评估有偏见，认为开展纳税评估工作不适合我国国情，在落实《办法》时动作缓慢；二是部分税务人员由于缺少现代管理理念，认为纳税评估既不能查企业的账本，又不能处罚纳税人，仅仅凭看纳税人的信息，能评出什么问题呢？没有什么作用。为此，在落实《办法》的过程中，就出现了有的地方落实的快，有的地方落实的慢；有的地方抓的实，有的地方抓的虚的局面，导致纳税评估工作发展的不均衡。
    （二）税收信息化水平低
    开展纳税评估工作是以税收信息化为手段的。因为纳税评估信息的采集、对象的选择、指标的分析、结果的处理等都要靠信息和网络技术完成。目前，我国税收信息化水平还很低，远远不能适应开展纳税评估工作的需要。第一，纳税评估的信息资料难以采集。纳税评估的前提和依据是充分掌握纳税人大量的、全面的、真实的且具有实效性的信息。这些信息应包括纳税人的纳税信息、财务会计信息、生产经营信息和市场营销信息等。这些信息主要来源于两个方面：一是来源于内部。目前主要靠税收征管信息系统（CTAIS）、税收信息管理系统和一户式管理信息系统提供的纳税人申报纳税的信息资料。而能够反应纳税人信息的税收征管信息系统（CTAIS）还没有完全在全国推开，这样就不能很好地获得纳税人信息资料。即使税收征管信息系统（CTAIS）在全国完全推开，能够获得纳税人的信息资料，那么纳税人报送的税收信息资料的全面性、真实性也存在可信度的问题。二是来源于外部。纳税评估人员除了平时注意在各种媒体和网站获得纳税人的信息资料外，还要从“电子政府”共享信息中获得。而“电子政府”信息化建设十分缓慢，税务部门的信息化还没有完全与地税、工商、海关、国库、银行、公安、统计、商贸、财政和技术监督等政府各个部门联网，不能实现信息共享，这样税务部门就不能从外部获得纳税评估所需的信息。第二，缺少统一的纳税评估管理信息系统。信息、网络技术是纳税评估的载体。目前，全国各级税务机关都在落实《办法》，而制约纳税评估工作的“瓶颈”是全国没有统一的纳税评估软件。为了开展纳税评估工作，有极少数的税务机关正在盲目开发软件，如果总局任其发展下去，不但会浪费大量资金，而且纳税评估工作在全国就会出现各自为政的局面，进而削弱纳税评估在税收征管中的作用。
    （三）纳税评估人才匮乏
    纳税评估工作是一项涉及知识面很广、专业性很强的综合性工作，对人才素质的要求非常高。纳税评估人员要懂得税收学、经济学、财务学、会计学、统计学、审计学、逻辑学、市场营销学等知识，还要懂得约谈、举证、质询和调查核实的程序和技巧等。目前，税务系统干部队伍整体素质是好的，但是仍然不能适应新的纳税评估工作的需要，能够适合纳税评估工作的人才太少。主要表现在：一是部分人员懂得上述学科知识，但是在纳税评估过程中不会应用或者不会融会贯通地应用；二是大部分人员都懂得税收知识和税收法律、法规和规章，但是不懂得其它学科知识或者知道一知半解；三是部分人员面对大量的信息资料不会进行综合分析、比较和判定。四是极少数人员责任心、事业心和进取心不强，对工作不求甚解，应付了事。为此，大多数税务机关的纳税评估工作流于形式，仅仅停留在看看表、翻翻账、对对数的浅表层面上。这种状况严重阻碍了纳税评估工作的发展。
    （四）纳税评估的组织机构不健全
    做任何工作如果没有组织机构，就无法开展。纳税评估工作也是如此。目前，全国税务系统没有统一的纳税评估组织机构。总局已经在征收管理司设立了纳税评估处。省级、市级国税机关在税收征管部门设有纳税评估岗位和专人负责。县（区）级国税机关的纳税评估组织五花八门：有的设纳税评估科；有的设税源管理科；有的没有设置机构，只是在综合科或者在税政科内设置一名专职纳税评估员。纳税评估工作是一项综合性强、工作量大的工作。随着纳税评估工作的逐步深入，目前这种组织机构状况是远远不能适应此项工作要求的。如果不改变目前这种状况，那么纳税评估必然夭折。
    （五）缺少《纳税评估员的管理制度》（以下简称《制度》）
    《制度》是对纳税评估员的综合素质、履行岗位职责、工作实绩等情况进行考核管理的一种制度。总局征收管理司设立纳税评估处。省级国税局征管处、市级国税局征管科（处）都设置纳税评估岗和专人负责。县（区）级国税机关的税收管理员都是纳税评估员。纳税评估是税收管理员的工作职责之一，税收管理员是纳税评估工作的实施者。全国有一支庞大的税收管理员队伍，叫一支队伍就必须有管理制度。《办法》）已经下发近半年了，到目前为止，相关配套制度——《制度》还未出台。没有《制度》就没有竞争激励机制，纳税评估员就没有压力和动力，工作过程中就没有积极性。这样，纳税评估工作就很难开展，即使能开展，那么发展也是十分缓慢的。
    三、完善纳税评估的建议
    我国已经把纳税评估确定为税收征管工作中的一种基础性的、重要的内部制度，随着税收事业的不断发展，纳税评估在我国税收征管工作中的作用将日益显现。针对上述存在的问题，笔者提出如下建议。
    （一）提高对纳税评估的认识
    思想认识是人们行动的指南。纳税评估是个新生事物，人们认识它必须有个过程，只有人们认识了它，才能接受它。总局下发《办法》后，还应下发组织各级税务机关学习、宣传和培训的通知，对学习、宣传和培训《办法》提出具体的、明确的要求，使每一名税务干部都知晓开展纳税评估的必要性、作用和意义。一是各级税务机关的领导要统一思想、提高认识。上级税务机关要对下级税务机关的领导进行培训，使他们懂得开展纳税评估的现实意义和深远历史意义。明确纳税评估是“一把手”工程，一把手要亲自学、带头抓。二是每个税务干部要转变观念、更新知识。各级税务机关要对税务干部进行专题讲座和培训，使他们知道开展纳税评估的目的并消除开展纳税评估无用论的思想，树立现代管理理念、思维方式和价值观念。通过学习、宣传和培训，各级税务机关和人员共同认识到，纳税评估不仅能防止纳税人漏税、偷税和骗税，加强税源管理，而且能够发现税收征管的漏洞和税收征管制度的缺欠，进而总结经验，完善税收征管制度，提高税收征管质量和效率。
    （二）加快税收信息化建设步伐
    税收信息化是开展纳税评估工作的基础和平台。如果没有税收信息化，那么纳税评估工作将是纸上谈兵。所以，各级税务机关要加快税收信息化建设的步伐。第一，进一步加强税务系统内部网络和外部网络建设。首先，进一步加强内部网络建设。内部网络建设是税收信息化的基础。因为税收征管信息系统（CTAIS）、税收信息管理系统和一户式管理信息系统已经运行了很长时间，其优点和缺点都得到了实践的验证，总局应总结经验，该完善的要完善，该升级的要升级，该对接兼容的要对接兼容。如果总局感到对接兼容有困难，就要加快在全国推行税收征管信息系统（CTAIS）的速度，为获得内部信息资料提供平台。最终建立一个从省局、市局到县局上下贯通的、统一的规范的、完整的内部信息网络。其次，进一步加强外部网络建设。外部网络建设是税收信息化建设不可缺少的组成部分。建立一个与地税、工商、海关、国库、银行、公安、统计、商贸、财政和技术监督等政府各有关部门联网的外部网络。实现信息的交流和共享，为获得外部信息资料提供平台。第二，总局应尽快研发一个统一的纳税评估管理信息系统。软件是信息技术的集中体现。有了软件也就有了纳税评估管理信息系统。首先，总局应立即下发关于禁止各级税务机关开发软件的通知，遏制盲目开发软件的局面，以免浪费大量资金。其次，总局应尽快研发纳税评估管理软件并早日下发各地应用。其内容应包括纳税评估信息的采集、对象的选择、指标的分析、评定核实、结果的处理等模块。为纳税评估工作提供载体，使纳税评估工作程序化、规范化和现代化。
    （三）培养纳税评估人才
    人才是开展纳税评估的关键。再科学的管理办法和信息化平台也要靠人操作。只有尽快培养纳税评估人才，才能做好纳税评估工作。税务系统培养纳税评估人才有三条途径：一是总局要根据纳税评估所需要的知识，制定全面的、综合的培训教材；二是要对现有的税务干部进行有计划、有步骤、分期分批地培训；三是在税务系统内部经常开展爱岗敬业教育，使每名税务职工都树立起热爱税收事业、珍惜本职工作、不断进取、积极向上的精神。通过培训，每名税务职工既受到了职业道德教育，又提高了业务水平和实际操作能力。最终建设一支政治合格、业务精通、纪律严明和作风过硬的纳税评估队伍。
    （四）健全纳税评估的组织机构
    组织机构建设是开展任何工作的保证。开展纳税评估必须有专门组织机构和人员。纳税评估组织机构的设置应根据“分级管理、属地评估”的原则，具体思路为：一是总局征收管理司设立纳税评估处。它负责全国纳税评估工作综合性制度的制定、协调和考核等工作。二是省级、市级国税机关在税收征管部门设置纳税评估岗位和专人负责。省级国税局税收征管处负责上级制度的贯彻落实和全省纳税评估工作综合性制度的制定、指导、协调和考核等工作。市级国税局税收征管科（处）负责上级制度的贯彻落实和全市纳税评估工作综合性制度的制定、指导、协调和考核等工作。三是县（区）级国税机关必须设置设税源管理科，负责纳税评估工作。如果编制不够，可以在征收和稽查部门调配。县（区）级国税机关的税源管理科和税收管理员具体实施对纳税人的纳税评估工作。税源管理科负责本局纳税评估工作的计划制定、考核评定、组织实施、协调指导、专题或专户的评估和评估结果的处理等。税收管理员对其所分管的纳税人要进行日常评估，发现存有疑点的纳税人，要报送税源管理科，由税源管理科统一安排评估，以免造成重复评估。在评估分析过程中，需要到生产经营现场了解情况、审核凭证帐目的，必须由税源管理科批准后，由税收管理员进行实地核实。需要和纳税人进行约谈的，也要经过税源管理科批准并发出《税务约谈通知书》，提前通知纳税人。税源管理科对评估的结果进行处理的同时，要作出评估分析报告，提出进一步加强税收征管的建议。
    （五）建立《纳税评估员的管理制度》（以下简称《制度》）
    管理制度是实现纳税评估的手段。《制度》是对纳税评估员的综合素质、履行岗位责任制情况、工作实绩等方面进行考核管理的一种制度。省级以下国税机关要尽快制定和出台《制度》。《制度》中应包括岗位职责、岗位轮换、考核标准、能级管理、评估复查和责任追究等内容。在县（区）级国税机关税源管理科和税收管理员中实施能级管理的程序：一是严格考试制度。总局对现有的执法者实行统一出题、统一考试，对考试合格者颁发“执法资格证书”。二是实行持证上岗。只有持“执法资格证书”者，才能当税收管理员，进而才能做纳税评估工作。三是实行能级管理。在制定《纳税评估员管理制度》和《税收管理员管理制度》时，要把二者结合起来，通盘考虑。把纳税评估员分初级、中级和高级三个等级，不同的级别享受不同的津贴待遇和管理不同级别的纳税人。四是评定考核。对纳税评估员的综合素质和工作实绩，进行半年考核、年度考核和评定。经过考核和评定，合格者保留原级别，不合格者降一级。通过实行能级管理，每名纳税评估员经过刻苦地学习、出色地工作，能享受较高的待遇，实现人生的价值和追求。这样就充分地调动了纳税评估员的学习积极性和工作积极性，进而形成一种奋发向上、开拓进取的氛围，为纳税评估创造不竭动力源泉。

分享到

微信好友
QQ好友
QQ空间
腾讯微博
新浪微博
人人网

上一篇：在自觉整合的道路上进一步完善和加强对“代开专票”管理的探讨

下一篇：从假发票案件看我国发票税收制度的合理性

网友评论 [共0条评论]

您好！为了更好的体验我们的服务，请您 OR

评论一下

通知公告Notification announcement

今日焦点Focus today

联系我们Contact us

公司地址:兰州市城关区庆阳路161号（南关什字民安大厦B塔8楼）
联系电话:0931-8106136
官方网址:http://www.gsfzh.com