在国家实施东北老工业基地振兴战略的推动下，东北地区经济发展出现了转机，经济增长速度加快，经济效益明显提高。特别是东北地区扩大增值税进项税额抵扣范围若干政策的出台，对东北老工业基地经济的发展起到了重要的拉动作用。自2004年7月1日起在东北地区增值税扩大抵扣范围的试点历时一年多,我们要从理论和实践两个方面，在不断总结经验的基础上，应更多的从政策效应和改革效应两个取向，去研究和解决试点过程中存在的问题，这对于尽快在全国实施增值税转型政策是十分重要的。
    一、东北地区扩大增值税抵扣范围试点的运行情况及效果
    2004年9月，财政部、国家税务总局下发了关于《东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定》的通知（财税字〔2004〕156号）和《2004年东北地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》，东北地区扩大增值税抵扣范围试点从7月1日开始实施，标志着振兴东北老工业基地税收优惠政策的正式启动和增值税转型试点的开始。
    东北地区扩大增值税抵扣范围试点的行业为从事装备制造、石油化工业、冶金业、船舶制造业、汽车制造业、农产品加工业的增值税一般纳税人以及经财政部、国家税务总局批准的军品企业和高新技术企业（以下称“八个行业” ）。允许抵扣的具体范围为2004年7月1日以后购进的固定资产（除厂房等不动产外，下同）、用于自制固定资产的货物或应税劳务、融资租赁固定资产、固定资产运输费用等所含增值税进项税额。抵扣的具体办法是“增量抵扣”、“按季退税”。
    据统计，截止2005年6月末，三省共认定增值税扩大抵扣范围企业40998户，占三省工业企业增值税一般纳税人总户数的60%以上，行业主要集中在装备制造业、农产品加工业和石油化工业，这三个行业占认定企业总户数的90.48%。
    三省认定企业2004年下半年新增机器设备投资进项税发生额18.25亿元，实际抵退税额12.76亿元，占进项税发生额的69.92%，尚未抵退税额5.5亿元转到下年抵扣。2005年上半年新增机器设备投资进项税发生额22.19亿元，已办理退税额14.21亿元，占进项税发生额的64.04%，抵退上年未抵的税额0.5亿元，共抵退税14.71亿元。试点一年来，新增机器设备共发生进项税额40.44亿元，实际退税27.47亿元，占67.93%，尚有12.97亿元未抵退。退税额度大的主要集中在冶金工业、石油化工业、装备制造业三个行业。
    一年来，东北地区扩大增值税抵扣范围试点运行情况良好。各级税务部门做到了“思想认识到位、组织领导到位、调研测算到位、宣传讲解到位、政策落实到位，督促检查到位”，各级税务、财政、国库等部门相互协调，及时办理退税并解决退税中存在的问题，运行基本正常。东北地区扩大增值税抵扣范围试点是作为振兴东北等老工业基地的一项优惠政策出台的，一年来取得了显著成效，主要表现在以下三个方面：
    1．对拉动经济发展发挥了有利作用。从三省的情况看，扩大增值税抵扣范围减轻了企业税负，提高了企业盈利水平，对吸引投资、促进企业结构重组、企业技术改造，提升企业市场竞争力发挥了有利作用。由于增值税扩大抵扣政策的拉动，东北地区企业结构的调整、产业技术升级的步伐在不断加快，经济活力明显提升。东北三省以外外商投资向东北流动，增值税扩大抵扣范围政策推动了产业结构调整，在东北地区内部引起投资向八大行业的流动。通过“洼地效应”，增值税扩大抵扣范围政策有效引导了投资规模和方向。2004年，东北三省国内生产总值达到15,133.9亿元，同比增长12.3%，增幅高于全国平均水平2.8个百分点；规模以上工业企业共完成增加值4,869.6亿元，比上年增长19.7%，是连续多年来增长速度最快的一年；规模以上工业企业实现利润总额1,328亿元，同比增长35.5%；招商引资效果显著，利用外资59.4亿美元，同比增长83.6%，高于全国平均水平70个百分点。其中，辽宁省国内生产总值完成6872.7亿元，同比增长12.8%，规模以上工业总产值、固定资产投资、实际利用外资3项增幅超过了东南沿海平均水平。辽宁、吉林、黑龙江三省非国有投资也分别比上年增长了55.8%、41.4%和34.5%，增幅分别高于各省固定资产投资增幅7个百分点。今年上半年，以辽宁省为例，13个市的转型企业机器设备投资额占全部固定资产投资额由去年下半年的38%上升为上半年的59%，提高了21%。
    2．为在全国推广扩大增值税抵扣范围摸清了底数。扩大增值税抵扣范围，其优点是显而易见的，但各界普遍担心财政能否承受由此产生的减收压力。尤其是影响财政减收的因素比较复杂，准确测算减收数据比较困难，往往对减收规模估计过高，更增加了各界的顾虑，这也是扩大增值税抵扣范围试点迟迟不能出台的重要原因。试点前，有关方面测算，东北三省扩大增值税抵扣范围要减收150亿元左右。经过一年的试点，实践说明原来的测算与实际差距较大。2004年下半年三省实际抵退税额12.76亿元，占同期三省国内增值税收入的3.0%；2005年上半年实际抵退税14.71亿元，占同期三省国内增值税收入的3.13%；2004年7月至2005年6月，一年共计抵退税27.47亿元，对三省地方财力的影响在10亿元左右。说明扩大增值税抵扣范围形成的减收是在中央与地方财政承受能力之内的。
    通过试点较为准确地掌握了扩大增值税抵扣范围对财政收入的影响，为在全国推广试点提供了较为可靠的数据。根据有关部门资料，东北三省GDP、年投资额、八个行业增加值占全国的比例均在十分之一左右。据此推算，全国在八个行业扩大增值税抵扣范围，影响财政收入大约在400亿元左右，即使有些出入，也不会超过很多。
    从2004年税收收入超收5256亿元，今年上半年超收2800多亿元的情况看，400亿元左右的减收规模，各级财政是完全能够承受的；在稳健的财政政策下，今后几年的税收增长完全可以支持增值税改革。
    3．积累了工作经验。一年来，三省税务部门在试点实施方案制定、试点行业划分、企业认定、相关凭证的验证与管理等方面都形成了比较成熟的做法，为在全国推广扩大增值税抵扣范围提供了可行的管理经验。试点情况说明，只要精心组织，认真操作，在全国推广扩大增值税抵扣范围是完全可以顺利实施的。
    二、东北地区扩大增值税抵扣范围试点存在的问题
    东北地区扩大增值税抵扣范围试点既是中央振兴东北老工业基地的重大举措，也是新一轮税制改革的主要内容。因此，我们要在看到增值税扩大抵扣范围政策对经济拉动作用的同时，也要从税收对东北地区主导产业的调控作用及增值税转型应具备的实施要件两个方面去分析研究存在的问题。只有这样，才能在增值税扩大抵扣范围过程中既能促进东北老工业基地的振兴，又能推进增值税转型的改革。
    1．“增量抵扣”办法限制了增值税扩大抵扣范围试点的效果
    据专家预测，东北三省增值税扩大抵扣范围将减少税收收入150亿元，为了保证财政收入的稳定，国家制定了增量抵扣政策。按照政策规定，对于当年没有新增加增值税税额或新增加的增值税税额不足抵扣的当年不予抵扣，未抵扣的进项税额可以结转以后年度继续抵扣。从减缓对财政收入冲击的角度来说，这一做法是慎重的、稳妥的。但事实上，2004年东三省实际抵退税只有12.76亿元，与预测数相差甚远。一方面，由于增量的限制，那些有新增固定资产但没有税收增量或税收增量较小的企业，难以充分享有扩大增值税抵扣范围的政策实惠，使得这项政策不能全面反映增值税扩大抵扣范围试点的效果。2004年下半年，东北三省40306户认定企业中，有税收增量的企业18308户，占总数的45.4%。而实际享受扩大抵扣政策的企业仅为9932户,占认定企业总数的24.6%。没有税收增量为22195户，占总数的55.07%。其中，辽宁有税收增量12398户，占总数的46.76%，而实际享受扩抵政策的企业仅为30%。无税收增量为14169户，占总数的53.45%。吉林有税收增量2875户，占总数的45%，而实际享受扩抵政策的企业仅为991户，占总户数的15.55%。无税收增量为3498户，占总数的55%。黑龙江省有税收增量3035户，占总数的40.1%，而实际享受扩抵政策的企业仅为998户，占总户数的13.37%，无税收增量为4528户，占总数的59.87%。
    截止2005年6月末，东北三省未处理的固定资产进项税额为12.97亿元，占全部允许抵扣固定资产进项税的46.88%，即有近一半的进项税不能办理抵退税。扩大增值税抵扣范围的受益面和受益程度大幅度降低，激励作用弱化。
    另一方面增量抵扣办法不利于老企业的发展。增值税转型试点是以增值税扩抵政策的实施来进行的，因而它对东北地区的企业结构重组、企业技术改造、提升企业市场竞争能力的促进作用是不能低估的。从东北三省统计的数据看，没有税收增量的企业占认定企业的55.07%。其中，辽宁占53.45%，吉林占55%，黑龙江占59.87%。这意味着在认定企业中，有一半以上企业不能享受增值税扩抵政策，而这些企业多数是历史包袱沉重的老企业。尽管国家对东北地区一些老企业进行了技术资金投入，但由于企业所承担的生产成本、改革成本、社会成本较高，经济效益在短期内还难以有大幅度的增长，无法实现税收的增量，因而也就不能享受增量退税的政策，使振兴东北老工业基地的优惠政策的受益面和受益程度受到影响。这部分老企业的振兴也是东北老工业基地振兴的重要标志之一，增值税抵扣政策将使这些企业难以受益，在某种程度上抵销了增值税扩大抵扣范围政策促进企业技术改造的调节作用。
    上述综合数据，我们可以看出，由于增量抵扣政策，不但使企业受益面受到了限制，也使试点的范围大大缩小，不能全面的反映出增值税改革试点中存在的问题。“增量抵扣”办法是不够彻底的，只能称作是扩大了增值税的部分抵扣范围，与实行规范的消费型增值税还有一定距离。从整体操作来看，实际是把一部分应抵未抵的税额推迟，并不能减少财政负担，只是推迟了负担。实际形成了对应抵扣固定资产进项税额的认账、挂账、还账的过程。这一过程占压了企业资金，减弱了对企业的支持力度，不符合增值税课征的基本原理。
    2．核算新增增值税额、按季办理退税，手续繁琐、计算复杂。由于采取“增量抵扣”的办法，不能按照增值税课征原理逐笔计算，及时抵扣，只能实行定期退税办法。按照现行办法，纳税人要办理抵退税手续、填列退税审批表、计算抵退税额等方法十分复杂、麻烦；税务部门也要进行一系列的调查、测算、统计、辅导纳税人填表、资料交接等，核实新增税额，需要投入大量的时间和精力。征纳双方普遍感到操作比较复杂，增加了许多工作量。
    3．具体操作中的一些问题有待进一步明确。由于对具体操作的一些问题规定不够明确，政策执行中难以把握或无法操作。如企业购进生产用的汽车取得的进项税额应予以抵扣，但是由于目前车辆管理部门办理汽车牌照需要提供的是《机动车销售发票》，没有此种发票无法办理汽车牌照。而根据《规定》没有增值税专用发票无法抵扣进项税额。因此，对于扩大增值税抵扣范围企业购进的生产用汽车的行为将不能享受扩大增值税抵扣范围的优惠政策。还有诸如城建税与教育费附加的处理，固定资产进项税专用发票比对与金税工程的协调，已享受“免、抵、退”政策的出口企业的抵扣问题等，都还需要通过调查研究，做出明确的政策规定。
    三、关于全面推广扩大增值税抵扣范围试点的建议
    东北地区扩大增值税抵扣范围试点的成功运行，已具备了在全国推行的条件。首先，从理论上看，增值税转型经过多年的研究探讨，基本形成共识，实行消费型增值税是大势所趋。其次，在实践上，在东北地区实行的扩大抵扣范围试点已取得成效。表明目前已经具备了在全国推广扩大增值税抵扣范围的条件。应及时、全面总结东北地区扩大增值税抵扣范围试点的经验，拟订方案，尽早在全国推广，为此提出以下建议：
    （一）从政策效应和改革效应两个方面把所握增值税改革
    东北地区增值税转型试点，不仅要考虑增值税改革的财政承受能力问题，而且要从两个方面去把握。一是改革设计最终目标的要求。二是优惠政策的受益范围及程度。毫无疑问，增值税转型的最终目标应是固定资产购进所含进项税金全额抵扣。因此，我们在增值税转型的改革中，应按终级改革目标所需的条件进行试点。这样，才能发现问题，总结经验，完善改革。否则，缺失最终改革目标所需的条件，就会失去改革试点的意义。所以，在试点过程中，方案的设计应兼顾两方面的效应。一是振兴东北老工业基地的政策效应。二是完善增值税的改革效应。政策效应应从行业及受益范围和程度的选择上来体现，而改革效应应从满足增值税转型终极目标的条件来试行。只有如此，才能在振兴东北老工业基地的过程中，在促进企业技术进步和产业结构调整的同时，并达到增值税改革试点的目的。
    1、从政策效应看，增值税转型政策应以国家对东北老工业基地产业结构调整的角度去实施扩大抵扣范围政策，即税收优惠政策应向装备制造业倾斜，其理由有三：一是建立全国装备制造业基地是振兴东北老工业基地的重要任务，没有装备制造业的发展，就没有东北老工业基地的振兴。二是东北装备制造业技术投入水平较低，应鼓励具有比较优势的地区产业升级，提升制造业承接世界制造业转移的能力。三是东北装备制造业多数还处于初级加工阶段，附加值较低，难以在经济效益及税收有更多的增量。因此，通过税收的手段去扶持东北装备制造业的发展是十分必要的。
    另外，从中国科技发展战略研究小组排列的全国地区企业技术创新能力看，上海列第1位，分值为64.97分；而东北三省的辽宁列第6 位，分值为42.73分，与上海相差22.24分；黑龙江列第15位，分值为30.65分，与上海相差34.32分；吉林列第21位，分值为26.04分，与上海相差38.93分。由此可见，从税收政策上提升企业技术创新能力，也是振兴东北老工业基地的重要内容。因而，建议在享受增值税扩抵政策八大行业中，装备制造业应先行取消增量限制或赋予地方一定的权力，对装备制造业的抵退根据财力情况和收入情况自行把握，为装备制造业创造一个空间，形成装备制造业在税收政策上一个“洼地效应”。
    2、从改革效应看，东北地区增值税扩大抵扣范围政策的实施，虽然体现的是中央振兴东北老工业基地的政策精神，但是，它也是增值税转型的试点，标志着我国增值税改革的开始。因此，我们在实施过程中，既要考虑到增值税扩大抵扣范围政策在促进东北老工业基地振兴过程中的政策促进作用，又要为全面实施增值税转型创造条件，积累经验。所以，增值税扩大抵扣政策的实施过程，也是增值税转型改革的过程。这样，就需要我们在试点过程中尽量满足增值税转型的基本条件设置，即取消增值量抵扣的限制。按照增值税的原理，企业全部购进固定资产所含税金应全额抵扣，以避免重复纳税。但考虑到增值税转型的复杂情况，在试点过程中，我们应在充分考虑财政承受能力的前提下，选择部分行业对于新增设备投资所含税金取消增量抵扣的限制，才能在暴露问题和解决问题的过程中，对全面实施增值税转型提供借鉴和经验。否则，这种试点改革将失去改革效应。
    从上述两个方面看，我们实施的东北地区增值税扩大抵扣政策，既要体现促进东北老工业基地的政策效应，又要把握增值税转型的改革效应。只有如此，才能在振兴东北老工业基地过程中，发挥增值税调节和促进作用的同时，完善增值税的改革。
    （二）改“增量抵扣”、“按季退税”为“全额抵扣”。“增量抵扣”、“按季退税”的缺陷是非常明显的，而“全额抵扣”对财政收入的影响有限，又在可控范围之内。增值税增量抵扣政策的设计，对于缓解财政收入的压力，确保财政收入的稳定增长是有利的。实行消费型增值税虽然在短期内将导致税基的减少，对财政收入造成一定的影响，但从长远看，由于实行消费型增值税将刺激投资，促进产业结构的调整，对经济的增长将起到重要的拉动作用，财政收入总量也会随之逐渐增长。建议利用当前财政收入连续保持高速增长的有利时机，取消增量抵扣限制，实行全额抵扣的办法。以真正使企业充分地享受到扩大增值税抵扣范围的税收优惠政策，充分发挥税收优惠政策在振兴东北老工业基地中的促进作用。同时，为全国推行增值税转型提供借鉴、积累经验。
    为了简化操作程序，降低征管难度，减少征纳成本，并符合增值税课征原理，在全国推广扩大增值税抵扣范围试点，应允许纳税人购进固定资产的进项税额在当年实现的增值税销项税额中抵扣，应将目前按季退税改为直接抵扣。企业按规定应抵扣的新增固定资产的进项税额应与其他进项税额一样，直接从当期销项税金中扣除后再计算应交税金。直接抵扣的操作办法更有利于降低企业税负和投资成本，更利于促进企业整体经济结构的调整和升级，为经济的可持续发展奠定基础。
    3．完善增值税管理中的若干问题。为了积极稳妥的推进扩大增值税抵扣范围工作，应根据东北地区试点工作中暴露出来的问题，对相关政策和有关操作技术予以明确和完善。
    一是尽快出台豁免历史欠税的具体办法，妥善解决历史欠税问题。长期以来，相当一部分企业关停、倒闭、破产、空壳，形成了大量的历史欠税。欠缴税金企业多为生产经营相当困难的企业，历史包袱沉重，资产负债率很高，企业在转制、融资等方面困难很多，并且欠税时间较长，情况复杂，绝大多数欠税确实难以收回。巨大的包袱使企业无力进行技改工作，取得固定资产进项税额按政策规定只能直接用于抵减欠税而不能退税。这些企业按照扩大增值税抵扣范围的规定，即使有固定资产购入，也需按“先欠先抵”的原则抵减待清理呆账税金，很难实际享受到扩大增值税抵扣范围政策的优惠。如果对这部分呆帐税金予以豁免，可以有效减轻企业负担，增强企业生存发展的能力和活力。以利于这些企业在改制、改组中轻装上阵，有效减轻企业负担，增强企业生存发展的活力和空间，对振兴东北老工业基地具有十分重要的意义。
    二是明确已享受“免、抵、退”政策的出口企业的抵扣办法。这类企业有的是部分产品出口，有的是全部产品出口，无法计算增量，产品全部出口的企业也没有增值税入库税额。建议对此类企业购买固定资产时，直接将固定资产进项税额计入“应交税金—应交增值税—进项税额”，并执行现行的免抵退政策。
    三是从便于操作的角度进一步明确执行中较为模糊的可以抵扣的固定资产的具体范围。包括购进固定资产既用于应税项目，又用于免税项目如何划分问题；应抵扣的固定资产净值进项税额的计算问题。 
    四是建议将机动车销售单位纳入防伪税控系统管理，允许其在向购买方开具《机动车销售统一发票》的同时，凭购买方一般纳税人资格证书开具增值税专用发票，机动车销售单位开出的增值税专用发票，不再重复计算增值税。
    增值税扩大抵扣范围毕竟是对增值税转型的实践探索，标志着我国增值税转型改革迈出了可喜的一步。作为市场经济条件下普遍课征的流转税，其最大优点在于销项与进项环环相扣、征管相对便利，相对统一的税基和税率可以最大限度地减少税收对市场机制的扭曲。因此，增值税的中性特征决定了其不适合作为税收优惠使用，应当在东北地区试点的基础上直接在全国推开。