对税收增长与经济可持续发展的几点看法-理论研讨-甘肃方正税务师事务所

对税收增长与经济可持续发展的几点看法

发布时间：2006-09-14 字体: 放大缩小作者：安体富来源：中国税务报阅读数：2143

一、税收高增长的制度性原因

　　1998年以来税收收入一直处在高位运行，成为各界人士关注的一个焦点。2003年税收收入增速有所减缓，但最近两年又出现了超常增长，2005年税收收入增长20%，而同期GDP增长9.9%，税收弹性系数为2。今年1月～4月，税收弹性系数继续保持在2左右，即税收增长是经济增长的2倍。人们在问，这是什么原因？这背后意味着什么？

　　理论工作者和实际部门从不同角度研究这一问题，有学者认为，“当前税收高速增长是整体经济增长、物价上涨、税源结构不平衡、区域发展不均衡、加强税收征管和进出口不平衡等因素交互作用的结果”，这当然有其道理。但还有一个重要因素，尚研究得不够，那就是制度性因素，即税制结构和税收制度的有关规定。第一，关于税制结构。我国是以流转税为主体税的税制结构，2005年流转税（包括海关代征进口税收）占税收收入的67.3％。流转税是对销售收入的征收，与GDP的增长有直接联系，它不考虑企业盈亏状况，亏损企业也要缴税，加之二、三产业的税负高，而二、三产业在GDP中的比重是不断提高的，因此，我国的这种以流转税为主体税的税制结构本身，会带来税收的增长高于GDP的增长。例如，2005年我国的GDP增长14.04％，工业增加值则增长21.3％（按现价计算），大大高于GDP的增长，而工业是我国税收的主要来源。第二，关于增值税。增值税是我国第一大税种，占税收总收入的35％，如果再加上海关代征的进口产品的增值税，则这一比例在45％左右。由于我国实行的是生产型增值税，固定资产中所含税款不能抵扣，存在重复征税问题。这就意味着，只要投资就要先缴一道增值税。例如，2004年我国新增固定资产31168.9亿元，其中所含增值税款应为5298.7亿元，这即是比消费型增值税一年多收的税款。由于最近几年投资增长过快，这必然会带来增值税的过快增长。第三，关于企业所得税。内资企业所得税是我国的第二大税种，目前占税收总收入的15％左右。由于我国内资企业所得税的税前扣除项目过少、扣除标准过低，造成劳动、资本、技术和风险等的补偿不足，人为地扩大了税基，即把一部分成本当作所得来征收，导致我国内资企业所得税比外资企业所得税的负担高得多。从以上几个方面可以看出，目前我国税收的制度性因素，在税收的高速增长中起着重要作用。

　　二、改革税制、适度减税，提高企业自主创新能力

　　1998年以来，关于是否减税的问题，一直存在着争论。去年经过经济普查，2004年我国国民经济总量（GDP）比原核算数增多2.3万亿元，增长了16.8％，这引起宏观税负水平的变化，大约下降了近3个百分点，这之后关于减税的呼声有所缓和。特别是在中央提出树立科学发展观和构建和谐社会的情况下，有人发问：建设新农村、教育、卫生和社会保障等都需要增加政府投入，如果减税，这些钱从哪里来？这里涉及如何理解减税、对我国宏观税负的判断以及如何实施减税等问题。我认为，应该通过税制改革，适度减税，目的是提高企业自主创新和国际竞争能力。

　　（一）如何理解减税的涵义。

　　许多人把减税简单地理解为，当年实际的税收收入绝对额比上年度减少。这是不准确的。所谓减税是指政府的减税政策，这通常是通过调整税收的法规制度而带来的税负的下降，即降低税率，减少税种，缩小征收范围（包括提高起征点，增加扣除项目及数额，增加税收减免优惠等）。这些都是采取的制度性措施，涉及税法和税制的调整，在西方国家通常都要通过法律程序，经过议会的讨论和批准。这里涉及这样几个问题：

　　1．减税是法定税率（名义税率）和微观税负的下降，最终会影响到宏观税负，但两者之间变动的方向不一定是一致的，即可能出现“减税不一定减收”。这有两个原因：第一，由于加强征管，减少了偷逃税，伴随着名义税率下降，实际税负不一定下降，还有可能上升。即，税收收入＝名义税率×税基×实际征收率。在这里，税基和征收率两个因素都可能发生变动。第二，减税后会刺激经济增长，从而带来更多的税收。自20世纪80年代以来，世界各国持续实行减税政策，但统计资料显示，各国的宏观税负水平（税收总额占GDP比重）不但没有降低，反而呈现上升趋势。我国2004年以来，分步实施税制改革，在出口退税方面，根据“新账不欠，老账要还”的原则，偿还累计欠退税款2000多亿元；取消农业税800多亿元；提高个税免征额，减收300多亿元等等。这些都是减税措施，但这些年来税收总收入不仅没有减少，而且是高速增长，宏观税负也在逐年提高。因此，不能把当年实际税收收入是否比上年有所下降，作为是否执行减税政策的标准。

　　2．减税是指主体税种和重要税种税负的下降，辅助性税种的增税不仅可能，而且是减税政策顺利实施的保障。因为规模小、涉及面小的税种的税负下调对经济的影响有限，不能称其为一项重要的宏观经济政策税，因此不能把二者混为一谈，不能不分轻重地把这种情况视为是执行有增有减的税收政策。比如，今年我们对消费税进行了调整，总体来看是增加了收入，但它对全国税收收入的影响是有限的。

　　综上所述，不能把减税政策简单地理解为税收收入的减少，宏观税负的下降，或者是所有税种税负的下调。

　　（二）关于财税增长的战略目标问题。

　　这里还需要我们考虑的一个问题是，从经济与税收的关系看，未来3年～5年税收收入占GDP的比重还有可能不断提高，那么这一比重是否越高越好，要不要有个限度。这就涉及财税增长的战略目标问题。

　　在研究财税收入占GDP比重的合理界限时，至少要考虑以下几个问题：

　　第一，社保基金收入占GDP的比重。目前我国这一比重在4％左右，而美国超过10％，北欧国家更高。今后随着我国社会保障面的扩大和完善，这一比重必然会有较大提高。另外，住房公基金也有类似情况。

　　第二，企业研究与开发费用（R＆D）的提取。建立创新型国家，基础在于提高企业的创新能力，这就需要大大提高企业提取的研发费用的比重。目前西方发达国家的跨国公司中，研发费用占销售收入的比重大都在10％以上，而目前我国只有1％多。类似的情况还有提高风险基金的提取比例，以及提高折旧率等。

　　第三，提高职工的工资，特别是提高农民工和城市低收入人群的工薪收入。目前我国商品之所以在国际上具有一定的竞争力，主要是依靠低工资的廉价劳动力在支撑，但这不可能长期延续下去，这不符合建立以人为本的和谐社会的要求，不利于提高居民的生活水平和提高内需的战略目标。

　　上述几项内容，都是制约财税比重提高的因素，是在制定中长期财税战略目标时应当认真考虑和对待的。从另一个角度说，就是在财税收入的快速增长时，应当留出一定空间来支持财税制度的改革，着眼点是提高企业的自主创新能力，加快建设创新型国家的步伐。

　　（三）结合税制改革，适度减税。

　　我们讲的适度减税，既不是纯理论推导，也不是凭空想像，而是从我国税制改革的实际出发的。如前所述，出口退税改革、取消农业税和提高个税的扣除标准等，都会产生减税效应。

　　当前正在进行的增值税转型和“两法”合并的改革，就账算账，都是要减少财政收入的。根据增值税转型在东北试点的经验进行推算，全国如果在8个行业将设备投资纳入增值税抵扣范围，影响财政收入大约在400亿元左右；如果在全行业推行，估计在600亿元左右。由于目前我国的固定资产投资中，用于机器设备的投资仅占全部固定资产投资的1／4，因此，如果就全部新增固定资产所含增值税款进行抵扣，则会减少财政收入2400亿元左右。

　　内外资企业所得税合并对财政收入的影响，涉及合并方案的设计。据财政部科研所课题组的测算（以2005年为基数），如果在不考虑税收优惠政策调整而仅考虑税率下调因素，则当名义税率下调为28％～25％时，会影响财政收入964亿元～1537亿元。如果再考虑现行所得税优惠政策清理和减少20％～30％，则税收收入减少的幅度，在名义税率为25％的情况下，税收收入减少的幅度在931亿元～1349亿元之间；在名义税率为28％的情况下，税收收入减少的幅度在284亿元～608亿元之间。当然，如果再增加所得税前扣除的项目和数额，则会进一步减少财政收入。综合上述因素，假定影响财政收入1000亿元左右。如果加上将上述设备投资纳入增值税抵扣范围后的改革，大约会影响财政收入2000亿元左右。

　　这再一次表明，新一轮税制改革执行的是一种适度减税的政策。不过这是财政承受得了的，这约占2005年财政收入的6.4％，如果分若干年实施到位，则影响会更小。而新一轮税制改革，是党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中所明确规定的，是完全必要的。从长远来看，它有利于经济结构的调整和经济增长方式的转变，从而有利于经济的可持续发展。

　　三、要加快新一轮税制改革的步伐

　　在新一轮的税制改革中，增值税转型和“两法”合并是最重要的两项改革。对这两项改革的认识，在许多方面取得了一致，但还有一些不同看法。

　　关于增值税转型。笔者的观点是增值税改革不应当搞试点，因为增值税的本质特征和最大优点，就在于它是中性的，可以避免重复征税，最大限度地减少税收对市场机制的扭曲，而这是以增值税在各个地区、各个行业的广泛使用为前提的，它最忌讳被当作优惠政策来运用。鉴于此，并考虑到增值税扩大抵扣范围在东北试点的经验和存在的问题，增值税的转型应尽快在全国推行，没有必要再行扩大试点。如果实在怕影响财政收入的话，借鉴国外经验，最佳的方案是：分年度按比例抵扣，逐步到位。比如，第一年抵扣50％，第二年抵扣70％，第三年全额抵扣。在实现新增机器设备所含税款全额抵扣的基础上，下一步，再进到对包括厂房、建筑物等不动产在内的全部固定资产所含增值税款的抵扣，从而最终实现我国增值税由生产型到消费型的转变。

　　增值税转型改革之所以在全国迟迟没有推行，更可能是有人担心在目前我国经济出现局部过热和投资增长过快的情况下，实施增值税转型会给过热的经济“火上添油”。直观来看，可能会有这种结果。但应看到，就总体来说，目前我国经济形势良好，特别是经济运行的稳定性有所提高，只是部分行业投资增长过快，当前主要问题是经济结构不合理、技术落后、设备老化、增长方式没有改变，而增值税转型改革正有利于这些问题的解决。考虑到部分行业出现的过热现象，增值税转型在全国推开时，也可以考虑在部分过热行业暂缓实行。

　　另外，有人主张将增值税转型与内外资两套企业所得税的合并捆绑推出，理由是“两法”合并会增加外资企业的实际负担，而增值税转型则会减轻企业负担，捆绑推出，一增一减，易于为外资企业所接受。其实，这大可不必。先不说“两法”合并时对外资企业会设置一个过渡期，并不会影响引进外资。更主要的是，这两个税种的法律层次不同。外资企业所得税是由人大立法，因此，“两法”合并必须提交人代会审查通过；而增值税是由国务院制定的条例，其修改和调整在国务院即可进行，相对比较简单容易，把二者捆绑推出反而误事。另外，把这两项改革捆绑推出，会大大增加财政减收的压力，增加推出的难度。

　　作者：中国人民大学教授、博士生导师、中国税务报专家指导会成员

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