一、福利企业税收优惠政策的现状与问题

    (一)福利企业的界定仍带有计划经济的烙印，不利于税收优惠政策的贯彻落实。可以享受税收优惠的条件之一，就必须是“民政、街道、乡镇举办的社会福利生产企业，但不包括外商投资企业”，这一规定是财政部和国家税务总局”根据国务院领导同志指示精神”于1994年正式出台的。现在我国已经步入了社会主义市场经济，经济结构发生了巨大变化，国有企业、集体企业逐渐转制，股份有限公司、股份合作公司、私营公司已经成为福利企业的重要组成部分，福利企业的投资主体呈现出多元化发展态势。此外，现行政策也规定国家行政机关不得经商办企业，民政部门、街道办事处和乡镇人民政府又如何发展民政福利企业呢?市场经济中发展的民政福利企业又是否可以享受国家税收优惠政策呢?税收政策与经济社会发展的不协调，给税务部门贯彻国家税收政策带来了极大的困惑。

    (二)不符合多安置多优惠的原则，有失税收公平。福利企业享受税收优惠政策的另一个重要条件是”安置‘四残’人员占企业生产人员的35%以上(含35%)”。同时规定，安置”四残”人员占企业生产人员的35％以上，未达到50％的民政福利工业企业，可以给予部分或全部返还已征增值税的照顾，具体比例的掌握以不亏损为限；对达到50%以上的即可给予返还全部增值税的照顾。这一政策显然不符合多安置多优惠的原则，对安置残疾人超过50%比例的福利企业得不到相应的鼓励；特别是对于那些关心弱势群体，但安置残疾人达不到35%规定比例标准的企业，就无法享受到国家税收优惠政策。此外，我国增值税名义税率虽差距不大，但企业间实际税负水平差异很大。

    (三)残疾人的合法权益得不到有效保障。按现行政策规定，减免税金经主管民政部门批准，“50％～60％留作企业生产发展基金，用于扩大再生产和技术改造，补充流动资金”，“20％～30％用于企业职工集体福利和养老保险”；“10％～20％上缴主管民政部门作为社会福利发展基金，用于支持社会福利事业和福利生产的发展”。

    但从调查了解的情况看，绝大部分民政福利企业的减免税资金并未完全使用到企业的发展和福利事业．残疾职工得到的也只是很小一部分，大部分退税款并未用于残疾人事业和扩大再生产。另据调查，除民政部门直属福利企业和大型国有厂办福利企业外，其余绝大部分社会投资兴办的福利企业均未能给残疾职工缴纳基本养老保险、基本医疗保险和失业保险金。甚至有的业主长期拖欠残疾职工工资，有的残疾职工的劳动负荷远远超过了自身的劳动能力。

    (四)实现这一政策目标的税收代价过高。山西省共有民政福利企业816户，共安置残疾职工15 123人，占全省残疾人总数的1％多一点。2000-2005年，累计退增值税26．93亿元，其中2004年和2005年就分别高达7．8亿元和7．2亿元，且近50%的退税额源于18％的煤焦行业，分布明显不均衡。某区2000年以来每年的福利企业退税增长高出税收增长20多个百分点，2034年比2030年增长了近6倍。年税收收入11亿元的某市，2005年新办福利洗煤厂5户，如果全部投产，预计全市福利企业增值税退税额即占全年国税收入的15％以上。退税额如此之大，直接影响到当地的财政收入，政府多次过问，税务机关处于两难。

    (五)政策的严重缺陷，遣成了大量的税收流失。现行的民政福利企业增值税优惠政策非常不严密，甚至存在着严重的缺陷。一是利用税收政策避税。悬殊的税收优惠差别，客观上激励着民政福利企业采取种种手段，将“四残”人员比例提高到标准的比例，以”合法”地博取”即征即退”的税收优惠。受利益驱动，一些纳税人也争相效仿。如孝义市，2035年在大街小巷出现了招收残疾人的张贴广告，目的显然是争办民政福利企业。在我国大学生就业都不是很容易的今天，甚至出现一些企业成批量地从残疾人学校招收学生的情况。二是破坏增值税链条，攫取高额利润。一些民政福利企业由于享受“先征税后返还”的优惠，税负的高低对它来说并不重要，因而也不去索取进项发票，如某市区所辖的21户福利洗煤厂，2003年和2004年购进原煤没有进项发票的分别占全部购进的27％和42％。其中相当一部分是以现金的方式向小煤窑购进，既破坏了增值税的链条，又造成了上游产品增值税的流失。

 
    (六)政策的不严密，给税收管理带来了一定的难度。一是一些福利企业为达到“即征即退”的目的，瞒报、虚报残疾人数，甚至聚集一些丧失劳动能力的残疾人员，发给少量生活费，只挂名不上岗。享受优惠政策的又一重要条件是，“有健全的管理制度，并建立了四表一册”。但在税务检查时，只是单纯重视“四表一册”，而对残疾人员是否参加劳动、是否取得合法劳动报酬的真实性，缺乏明确的监督机制。二是有一些非民政福利企业特别是一些税负较高的煤焦企业想方设法与福利企业联营、合并甚至转为福利企业。就山西来看，民政福利企业有向煤焦行业集中的趋势，严重冲击了区域主流产业税源，极易引发煤焦行业不正当竞争。三是民政部门和税务部门缺乏必要的协调配合能力。现行规定是，福利企业需经民政部门发给《社会福利企业证书》。而由于多种原因民政部门认定相对宽松，如2004年山西共对82户企业颁发了《社会福利企业证书》，而经国税部门审批符合退税条件的只有28户，仅为34%。据了解，在一些地方甚至出现了办理福利企业的“专业户”，使有的企业还在建设中而《社会福利企业证书》就已拿到手。四是很难得到弱势群体的理解。面对如此复杂的问题，税务部门一直在积极采取措施，但困难重重。如在2005年山西省国税局对民政福利企业严审批严管理，当年退税金额首次下降．但机关大楼却两次遭到弱势群体的集体围堵。

    二、对现行福利企业税收优惠政策的改革设想

    (一)承认福利企业投资主体的多元化。面对目前民政福利企业享受国家税收优惠政策中存在的问题，结合我国国情．应对福利企业的界定不再设限，一律承认其投资主体的多元化。即：取消现行民政福利企业“由民政部门、街道、乡镇举办的”限制，只要企业安置了残疾人就业，无论是哪一种投资主体，无论是生产企业还是商贸企业，无论是内资企业还是外资企业，无论是国有企业还是民营企业，在税收政策上都应实行“国民待遇原则”，体现税收的公平性。同时，民政福利企业资格和民政福利企业退税资格，实行分别审批制．即民政福利企业资格由民政部门管理，是否符合税收优惠的条件。不再以是否属于民政福利企业为前提，而应由税务部门按有关程序单独审批。

    (二)进一步优化税收优惠政策。增值税税收优惠政策的设计，应把握一条原则，即应与企业因接纳“四残”人员所遭受的利益损失相挂钩，采取普遍、公平、效率的原则。具体是在实施改革设想之一的基础上，依次递进选择如下近期、中期和长期三种方案：

    方案一：微调现行增值税优惠政策。通过采取税收返还与安置“四残”人员挂钩的方法，进一步体现以上原则。具体为：仍以安置“四残”人员占本企业生产人员35%为界作为参考依据，安置的越多，享受的退税比例越高。具体可采用五级超率累退税率(见下表)：

       级数      “四残人员”占生产人员比例（%） 退税率（%）
        1                    35以下                 20
 
        2                    35-45                  30
 
        3                    46-55                  50
 
        4                    56-65                  70
 
        5                   65以上                  100
 

    这一方案的优点在于：(1)有利于企业依法积极主动吸收“四残”人员，有利于切实维护残疾人的合法权益。(2)避免企业的税收博弈行为，减少国家税收流失。(3)有利于优化税收环境，培养纳税人诚信纳税意识。

    方案二：实行税收定额返还制度。取消安置残疾职工的比例条件，实行按安置残疾人的数量给予一定额度的税收返还。但要根据全国或当地职工收入水平，再加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险金等因素，合理测算出一个返还的额度，每月计算给予税收定额返还。一般可以2 000元／月作为下限标准。

    这一方案的优点在于：(1)税款返还额度与安置残疾人员数量相挂钩。(2)计算简便，操作简单。(3)提高税务机关工作效率。(4)有利于福利企业健全会计核算制度，防止其上游产品与下游产品偷逃税现象的发生。这一方法虽然简便易行，但在调动企业积极性上有一定局限，仍需与安置“四残”人员多少为基数，设置一个鼓励的策略。具体也可采用五级超额累进的办法(见下表)：

    级数              “四残人员”占生产人员比例（%）        退税额（元/月）
 
     1                           10以下                         2000
 
     2                           11-20                          3000
 
     3                           21-30                          4000
 
     4                           51-70                          6000
 
     5                           70以上                         8000
 

    实行此方案后，为了确保增值税税基的稳定性，维护增值税的严肃性，建议最好以所得税作为主要返还税种，当年所得税返还不足的可以在下一年度继续返还，连续两年返还不足的再从增值税中予以差额弥补。

    方案三：改税收优惠为财政返还。此方案为长期策略。即：取消民政福利企业增值税税收优惠，企业应纳的税款全部按时足额上缴，而代之由国家通过财政给予一定额度的补贴，补贴额度可根据当地经济发展的人均收入或其他指标灵活掌握。也可以按定额返还的基数或其他更有效的计算方法予以返还，并可实行中央与地方按75％与25％的比例共同负担。

    从另一角度来看，增值税作为价外税，在原则上是不宜通过较多的差别税率来进行过细的税收调控的，否则在一定程度上会影响它的链条功能，所以增值税的减免包括民政福利企业的增值税方面的优惠从长远来看应当予以取消，一些需要扶持的项目应尽量通过财政支出等手段进行解决。从长远来看，包括民政福利企业税收优惠政策在内的所有的增值税优惠政策都应逐步取消。

    三、进一步加强民政福利企业税收优惠政策的管理

    (一)严把审核关，强化增值税退税监管。把好审核关是加强福利企业增值税退税管理的重要环节。首先要严把资格审核关，在新政策出台前，我们应把资格审核的标准仍放在“民政部门、街道、乡镇”的举办上，并可适当放宽到“残联”，不符合这个标准的一律不予审批。其次是严把退税审核关，在审核企业“四表一册”的同时，要从严核实残疾人员实际工作状况与劳动报酬。必要时可建议安装“指纹考勤系统”等科技手段进行考勤管理。建立公示制度，在社会上利用多种方式公示福利企业资格，在企业内部公示国家返还的税收金额等情况，借以动员全社会力量共同监督、推动民政福利企业增值税退税工作。再次是严把退税资金的使用关。要监督福利企业严格财务核算和管理，严格按照现行有关制度使用国家减免税资金。对于那些不按规定使用和将减免税金大量滞留作为“流动资金”的，要细查原因，限期改进。限期不改进的可暂停其增值税退税。

    (二)加强纳税评估，确保国家税收优惠政策的严肃性。税务部门要加强对福利企业的纳税评估，利用现有的网络资源和现有的数据资源对民政福利企业定期进行纳税评估，在对福利企业财务事项进行全面评估的基础上，重点评估福利企业税负畸高的问题。有条件的可建立福利企业残疾人相关资料，评估其就业是否真实和预防其重复计算的问题。对评估有嫌疑的，及时进行跟踪调查或重点稽查，对一般性的问题．建议限期整改；对骗取国家税收优惠的，及时予以追缴；对问题较严重或确定为偷税行为的福利企业，一律取消其享受增值税优惠的资格。

    (三)加强部门联系，依法支持弱势群体。税务部门要加强与劳动保障、民政、工商、残联等部门的联系，有条件的可建立信息互通互联制度，共同建立起一个为残疾人服务的平台，依法支持弱势群体，为社会稳定健康发展发挥积极的调节和促进作用。

(作者单位：山西省国家税务局)