在中国经济连年持续的高速增长中，中国的财政体制也到了进一步改革与完善的历史关头。日前，中国人民大学教授、博士生导师安体富指出，中国财政体制当前存在十大问题，亟待通过一系列改革加以解决。

　　第一大问题就是，财政职能错位问题仍然相当严重。

　　在社会主义市场经济条件下，政府财政的职能是提供公共产品和服务，弥补市场失灵。而长期以来中国政府财政职能一直存在错位问题，主要表现为财政事权上的越位和缺位。具体来说，越位主要表现在，企业挖潜改造支出、企业亏损补贴、国有银行上市等方面的资金仍然由财政提供，财政过多地介入了市场竞争领域。缺位表现在，需要政府提供的公共服务项目，比如义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护、支持“三农”等所需要的资金投入都严重缺失。

　　财政职能之所以错位，政府职能错位是最根本的诱因。中国经济目前仍然是政府主导型经济，因而带来了一些问题。比如，目前尽管中央政府在不断进行调控，各地却继续呈现投资增长过快、经济过热的走势，这主要是地方政府在推动、财政在资金上给予了支持所致，比如，预算外支持、信贷支持等。

　　第二大问题是，中央与地方的事权划分不合理。

　　中央与地方之间的事权与支出范围划分不明确，而且没有法律上的规定，带来的结果是，有些本来应该是由中央政府承担的事务实际中都推给了地方。比如，义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等公共职能支出，中央财政没有承担或者承担的比例过低，导致这些领域的公务物品提供严重不足。

　　第三，立法不健全。

　　西方发达国家非常重视财政体制的规范性问题，都在其宪法中明确规范了政府间的财政关系，比如对政府间职权的划分、课税权的划分、转移支付制度等，都有明确的法律规定。这使得中央与地方之间的财政关系公开、透明、稳定，很少有扯皮现象。而我国在这方面则没有法律规定，导致随意性很大，其结果是事权层层下放，财权却层层上收，基层财政非常困难，相互扯皮，中央的政策在地方经常难以得到如实执行。

　　第四，财政转移支付不规范。

　　目前，我国的财政转移支付制度尚未立法，实施中目标不明确，且形式过多，结构不合理，转移支付资金的拨付和使用也都还缺乏有效的监督和制约机制，层层截留挪用的现象比较普遍，使用效果差。2005年，审计署对我国20个省（区、市）的地方预算进行抽查发现，中央预算编入地方预算有3444.27亿元，约占中央实际转移支付资金7733.65亿元的44.5%。这意味着，中央转移支付的资金有一半以上没有纳入地方预算，完全脱离了人大的监督，有的甚至脱离了政府的监督。中央转移支付从中央到部门一直到村庄，渠道很长，被层层截留后，到村里时自然没有多少。

　　第五，县乡财政困难重重。

　　县乡财政困难是我国当前财政体制中的一个突出问题。据统计，目前全国大约有一半左右的县乡财政是赤字财政，入不敷出，债务负担重，提供的公共产品和服务严重不足。造成这种现象的主要原因，首先是县乡政府的财权与事权不匹配。一方面，各级政府之间事权层层下放，财权层层上收，县乡财政的财政支出责任不断增加，包括义务教育、公共卫生、社会保障、支农投入等支出大都由基层财政负担，目前超过80%的义务教育支出、55%～60%的公共卫生支出都由县乡财政负担。另一方面，从财权来看，县乡基层政府没有税收立法权、举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，因此可掌控的收入非常有限。据统计，目前拥有占全国人口70%以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20%左右。

　　其次是政府和财政的级次过多。我国实行中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县、乡五级政府体制，对应的也有五级财政体制。按理说，每一级财政都应有自己的主体税种，以保证其有稳定的收入来源。但目前我国的主要税种不多，建立五级分税分级财政相当困难。这样的多级体制在国外也很少见。过多的政府和财政级次，客观上造成了机构重叠、人员臃肿，既增加了提供公共产品和服务的成本，也影响其运行效率。

　　另外的影响因素是，转移支付不足。在实行分税制的国家，并不一定要求地方政府用自己组织的收入弥补其支出，通常是中央和上一级财政的收入大于支出，地方或下级财政的支出大于收入，其差额由中央和上级财政通过转移支付的形式予以弥补。目前我国的问题是，转移支付的形式很多，其中用于均等化的一般性转移支付总量偏小，而占比重较大的专项补助又很不规范，人为操作因素较大，起不到均衡地区间政府财力差距的作用。

　　第六，省以下分税制改革不到位。

　　1994年的分税制改革主要是在中央与省级政府之间展开，省与市、县、乡之间的财政关系并没有得到规范，大多是比照中央与省之间的分税制办法，将共享税（主要是增值税）层层划分，具体执行中形式多种多样。总的情况也是，事权层层下放，财权层层上收，造成基层财政越来越困难。

　　第七，地方税系不健全。

　　分级财政体制是以分税制为基础的，目前我国的税种虽然也分中央税、地方税和共享税，但地方税都比较小，收入不稳定，更主要的是地方没有税收立法权，缺少主体税种，特别是县乡财政没有主体税种，没有形成完整的地方税收体系。这使得基层财政的收入来源缺乏保证，取消农业税后，这一问题更加突出。

　　第八，地方债务风险加大。

　　县乡财政在入不敷出的困难情况下，为弥补资金缺口，通常采取借债的办法。地方政府债务有多种形式，除了通过发行政府债券形成的债务外，更多地表现为以政府为担保的政府欠款。目前，我国地方政府债务的规模尚无具体的全面数据，但据调查，目前县乡政府的债务规模都比较大，有的债务余额相当于年度财政收入的数倍，甚至10多倍，已经构成了相当严重的财政风险，有的地方甚至还影响到了社会的稳定。审计署在2002年对中西部10省市49个县（市）的财政审计中发现，截止到2001年底，这49个县（市）的债务累计达到163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。安徽省人大常委会2004年上半年对全省50个县125个乡镇的调查统计显示，截止到2003年底，该省县乡政府负债约313亿元，几乎每个县乡都有负债，且逾期不还的现象突出。有专家研究调查估计，县乡政府债务有1万亿元，财政部认可的数额是4000多亿元。

　　第九，非税收入（预算外收入）问题突出。

　　收费也是县乡财政在入不敷出的情况下经常用来补资金缺口的办法。收费项目主要有行政事业性收费、政府性基金和罚没收入等。各种收费过去主要表现为预算外收入，现在统称非税收入，其规模就全国来看目前约占到财政资金的40%左右。

　　非税收入主要集中在地方，并且越往下越大，一般占到地方财政收入的60%以上，有的地方甚至超过了财政收入。据统计，从1998年至2003年，我国的地方预算外资金收入连年增长，从1998年的2918.1亿元增长到了2003年的4187.4亿元。2002年，湖南省的非税收入为278亿元，相当于同期地方财政收入的1.36倍；广东省2002年的非税收入为499亿元，占预算收入的50%以上；2003年浙江省仅土地出让金一项非税收入就超过了当年全省的财政收入额。目前，我国地方政府预算外收入的膨胀有增无减，并仍保持较快的增长势头。

　　第十，财政监督乏力。

　　我国对财政收支的监督又称预算监督，目前已初步形成了人大监督、审计监督和财政内部监督的财政监督体系，并在不断加强、完善。但从目前来看，还有不少问题需要尽快解决，主要就是监督不力。其症结在于，预算权力过分集中于政府手中，人大对政府监督乏力，而政府内部的监督体制又很难取得实效。

　　具体来说，比如，人民代表大会地位与组成存在问题，造成人大预算监督乏力，这里指的问题包括人大的地位不具有权威性问题、人大没有专门的预算监督机构、人大代表的专职组成委员有限、其中精通财政的专业人员更少等；人大审批预算流于形式（预算编制粗、项目不细、审批时间又短、审批时间又与预算年度脱节等）；对预算调整监督乏力；预算超收收入的使用游离人大监督之外；大量政府收入没有列入或少列入预算（如预算外收入、土地出让金收入等）。

　　安体富说，这些都是我国财政体制改革迫切需要解决的问题，相关方面要尽快拿出对策。