PPP项目作为政府与社会资本合作的重要模式，在基础设施建设、公共服务供给等领域发挥着关键作用；留抵退税政策则是国家缓解企业资金压力、激发市场活力的重要举措，二者结合本可形成“投资-退税-发展”的良性循环。然而在实际执行中，因政企协同不足、政策落实滞后、地方财政压力等多重因素，部分PPP项目错失“亿元级退税”机遇，退税金额骤减至百万甚至数十万元。这不仅造成企业直接经济损失，更制约了PPP项目推进与地方经济发展，应当引起各方的深刻反思。

一、PPP项目申请增值税留抵退税的迫切需求

PPP项目具有投资规模大、建设周期长、资金回笼慢的显著特点，在基础设施领域，单个项目投资额常达数亿甚至数十亿元。大规模前期建设投入，使得项目公司形成高额留抵税额，为申请留抵退税奠定了基础。

另一方面，PPP项目投资多依赖银行贷款等融资渠道，还本付息压力较大；且运营初期常面临收支不平衡、政府缺口补助不到位等问题，资金链紧张成为普遍难题。若能顺利获得留抵退税资金，可直接补充项目现金流，降低企业融资成本，避免因资金短缺导致项目延期或运营停滞。

2019年《财政部 税务总局 海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》（2019 年39号文）明确的留抵退税政策，堪称PPP项目的“资金纾困方案”。以甘肃省为例，省内PPP项目总投资约3000 亿元，按50%可申请退税估算，可退税金额约70亿元。根据退税分担政策，这70亿元中50%（即35亿元）由中央财政承担，剩余35亿元由甘肃省承担，政策红利本可有效缓解地方项目资金压力。

二、PPP项目申请留抵退税的困境

留抵退税政策实施以来，2022年受疫情影响，国家大力推动退税政策落地，通过鼓励、指导企业申请退税，帮助市场主体渡过难关。但执行至2024 年，受地方政府财政压力加剧影响，政策执行方向出现偏差，退税申请遭遇多重阻碍，导致大量项目退税迟迟无法落地。

从地方财政层面看，部分地区将留抵退税的地方承担部分视为 “额外财政支出”，因自身资金紧张对退税工作持消极态度，通过内部协调间接延缓退税流程；

从退税主管部门层面看，出现“以财政紧张为由要求企业暂缓提交退税申请”的情况，将财政压力转嫁至企业，违背政策执行原则；

从企业层面看，部分项目公司对税收政策及退税权利认识不足，前期未及时梳理进项税额、准备申请材料，后期又因“担心政策理解偏差引发税务风险”，过度依赖与退税主管部门的“沟通确认”，陷入“等回复、怕出错”的犹豫中，迟迟未提交正式申请。

多方的“拖延心态”与“消极协作”，使得2024年启动的退税申请普遍停滞在申请提交环节，大量项目公司未能在政策调整前完成退税申请，为后续“退税金额骤降”埋下隐患。

三、新政策下的变化

2025年，《财政部 税务总局关于进一步完善增值税留抵退税政策的公告》（2025年7号文）与《关于明确增值税留抵退税适用范围与计算口径的公告》（2025年20号文）先后发布，对留抵退税政策进行重大调整：新政策通过提高行业门槛，调整退税基数，降低退税比例等方式，直接导致PPP项目可退税金额大幅缩水。

根据政策规定，仅有“已受理”的项目可继续按照原政策享受退税，未提交申请或未被受理的项目，全部适用新政策。以甘肃省为例，按照新政策重新测算，原本可退的70亿元资金大幅缩减，多数项目可退税金额从“亿元级”骤降至“几百万元”，部分中小型项目甚至仅余“几十万元”，全省PPP项目合计少退税额预计超过60亿元。

这一变化对企业而言，错失“亿元级”资金支持，加剧经营压力；对地方而言，失去借助退税推动项目运营的契机，延缓基础设施完善进度；对专业服务机构而言，服务价值大幅折损。

四、对错失政策红利的反思

2025年留抵退税政策调整带来的损失已无法挽回，但这一损失绝不是单一主体造成的，而是企业、退税主管部门、地方政府、专业机构在政策执行各环节“各失其责”共同作用的结果，唯有各方正视自身问题、主动承担责任，才能避免类似遗憾重演，让政策红利真正转化为发展实效。

（一）企业应当主动把握权利，杜绝“被动等待”

作为政策红利的直接受益者，部分企业在退税申请中存在明显的 “权利意识缺位”。一方面，对政策认知不足，误将“主动申请”视为“可缓办事项”，甚至寄希望于税务机关 “被动通知”，错失政策窗口期；另一方面，因 “怕出错、怕担责” 陷入犹豫，导致申请材料迟迟未提交。

企业是政策红利的直接受益者，更应成为申请退税的“主动方”。需明确申请留抵退税是企业的合法权利，等待“被动通知”只会浪费政策红利。

（二）退税主管部门应坚守法定职责，杜绝不当干预

退税主管部门作为退税审核的法定主体，部分地区存在“偏离职责、转嫁压力”的问题，成为政策落地的“梗阻点”。一方面，受地方财政压力影响，个别退税主管部门以“口头劝导”等方式，暂缓企业提交退税申请，将财政压力转嫁至企业；另一方面，未与财政部门建立有效协同机制，对辖区内退税规模预判不足，导致退税资金储备滞后，进一步加剧审核拖延。

退税主管部门作为留抵退税审核主体，需明确“退税是政策要求，审核是法定职责”，绝非“可松可紧”的弹性事项，必须杜绝任何形式的不当干预。

（三）地方政府应算好“长远账”，善用中央政策红利

部分地方政府将留抵退税视为“财政负担”，实则是陷入了 “短期省钱”的误区。从政策设计来看，留抵退税金额由中央与地方各承担 50%，地方政府协助企业退税，相当于“用中央补贴的 50% 资金，撬动地方项目 100% 的发展效益”：退税资金到账后，企业可加快项目建设、提升运营服务，既能完善基础设施、改善民生，又能带动周边产业发展与就业，形成 “税收增长 — 财政增收”的长期良性循环。

反之，若因短期财政压力阻碍退税，将导致PPP项目公司资金链断裂、运营困难，甚至引发社会资本退出风险；而项目中未抵扣的大额进项税额，最终将转化为企业实际损失，削弱企业后续投资意愿，形成“短期省钱、长期失发展”的恶性循环。因此，地方政府需转变思路，将留抵退税视为“推动地方发展的战略性投资”，主动协调财政、退税主管部门，为企业退税开辟 “绿色通道”，让政策红利真正落地。

（四）专业机构应充分引导企业

   作为企业税务服务的“智囊团”，部分专业机构“专业价值缺位”。当企业因对政策不熟悉、担忧税务风险提出“暂缓申请”时，专业机构未坚守专业判断，反而顺应企业拖延心态，出现了被动服务。

专业机构必须反思：真正的“专业服务”，不仅是满足企业已有需求，更要预判潜在风险、挖掘政策机遇，帮助企业守住合法权益，避免因“被动响应”造成共同损失。

2025年留抵退税政策调整造成各方损失这一事件应成为政企协同机制优化的“警示信号”。对政府机关而言，需深刻认识到：政策“利好”转化为“实效”的关键，在于高效执行与主动服务，唯有如此，才能避免“政策再好、不落地也是空谈”的遗憾，让税收政策真正成为PPP项目发展的“助力器”，推动地方经济持续健康发展。