增值税作为我国的主体税种，在筹集财政收入、调节经济运行等方面发挥着重要作用。增值税留抵退税制度作为增值税制度的重要组成部分，其完善程度直接影响着增值税中性原则的实现以及市场主体的发展。近年来，我国持续推进增值税留抵退税制度改革，政策范围和退税力度逐渐扩大，尤其是 2022 年的留抵退税改革，已成为我国一系列组合式税费支持政策的重头戏，在助企纾困、促进经济恢复增长、稳定就业、维护市场公平等方面发挥了积极的政策效应，近日财政部、税务总局发文对增值税留抵税制度又进行了调整和完善。本文从涉税专业服务机构的视角，对增值税留抵退税的本质、演变过程及新文件的主要变化进行分析，以便各位朋友学习理解，更好的执行。

一、增值税留抵退税的背后原理

（一）留抵退税是保障增值税中性原则实现的税收机制安排

增值税的核心特征是就增值额课税，不受生产、流通环节的影响，有利于实现中性原则。在理想的增值税制度下，纳税人的进项税额应能及时、足额地抵扣销项税额，使增值税税负仅由最终消费者承担，而不会对企业的生产经营决策产生扭曲。然而，在现实中，由于税率倒挂等政策性原因及企业自身特殊性等非政策性原因，会导致增值税进项税额无法全部抵扣情形的出现。如我国实行多档增值税税率，当企业提供的商品或服务适用税率低于其所投入原材料的增值税税率时，易导致可抵扣进项税额大于销项税额，进而产生期末留抵税额；再如，由于企业生命周期因素、季节性因素、不可抗力等使企业销售额较低，但固定成本和其他业务采购的增值税进项税额仍在不断累积，因而产生大量的留抵税额。留抵税额实质是纳税人负担的应由下一环节承担的税款，会使企业资金被占用，增加潜在成本，影响利润率和现金流，阻碍企业的投资和生产。因此，对于任何时期的可抵扣进项税额超过应缴纳销项税额的部分，原则上应予以退还，以避免增值税对这部分企业造成较大的扭曲风险，保障增值税中性原则的实现。

（二）留抵退税是纳税人行使抵扣权的一种特殊形式

从增值税基准税制来看，其基于进项税额抵扣的计税原理设计。对于当期未抵扣完的进项税额，结转抵扣与留抵退税是两种不同的处理方式，但均属于增值税税制结构的一部分。结转抵扣是国家以下期税收债权对当期的留抵税额债务进行抵销；留抵退税则是国家在当期直接进行清偿，相当于在企业销项税额为 0 的情况下进行抵扣。从实质看，留抵退税是纳税人行使抵扣权的一种特殊形式。留抵税额作为待抵扣的进项税额仅为计算应纳税额所必需的 “减数”，与应纳税额的具体数值几乎没有关联。我国现行的增值税属于消费型增值税，理论上不对生产投入课税，所有税负由最终消费者承担。在抵扣链条完整的情况下，中间环节的企业不承担税负。即使认为企业履行了扣缴义务而暂时承担税负，留抵税额与企业的应纳税额间也可能差距极大。留抵退税只是改变了进项税额返还的时间节点，结转抵扣与留抵退税的处理方式从长期看不会对纳税人应纳税额或税收收入产生影响。

（三）从国家视角看，留抵退税体现为财政收入的减少而非财政支出的增加

一方面，从留抵税额的性质来看，其为纳税人尚未抵扣的进项税额，与政府提供公共产品与服务的职能无关，在性质上不属于财政支出的范畴。另一方面，支出意味着需要进行严格的预算控制与审查，可能造成留抵税额返还的迟延。应将留抵退税理解为财政收入的减少，在增值税收入核算中列明扣除留抵退税影响后的数据，避免留抵税额对财政收入带来制度性影响。

二、增值税留抵退税制度的演变过程

（一）试行特定行业选择性存量留抵退税阶段

我国最早的增值税留抵退税政策可追溯至 2011 年，《财政部 国家税务总局关于退还集成电路企业采购设备增值税期末留抵税额的通知》（财税〔2011〕107 号）规定，对集成电路重大项目企业因购进设备形成的增值税期末留抵税额予以退还，以解决这类企业采购设备引起的增值税进项税额占用资金问题。此项增值税留抵退税政策的退税范围限定为特定交易行为，适用范围较窄。在此之前，根据《中华人民共和国增值税暂行条例》规定，当期销项税额小于当期进项税额不足抵扣时，其不足部分可以结转下期继续抵扣。2018 年，为助力经济高质量发展，《财政部 税务总局关于 2018 年退还部分行业增值税留抵税额有关税收政策的通知》（财税〔2018〕70 号）规定，对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业以及电网企业的增值税期末留抵税额予以退还，进一步扩大了留抵退税的退税范围和行业范围，是我国建立现代增值税制度的重要里程碑。这一阶段的政策主要针对特定行业的存量留抵税额进行一次性退还，旨在解决部分行业因设备采购等原因导致的资金占用问题，促进相关行业的发展。

（二）试行增量留抵退税阶段

为有序推动改革，2019 年 4 月 1 日起我国开始试行增值税增量期末留抵税额退税制度，退还比例为 60%。《财政部 税务总局 海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》（2019 年第 39 号）规定，同时符合一定条件的纳税人，可以按规定向主管税务机关申请退还增量留抵税额，这些条件包括自 2019 年 4 月税款所属期起，连续六个月（按季纳税的，连续两个季度）增量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不低于 50 万元；纳税信用等级为 A 级或者 B 级；申请退税前 36 个月未发生骗取留抵退税、出口退税或虚开增值税专用发票情形的；申请退税前 36 个月未因偷税被税务机关处罚两次及以上的；自 2019 年 4 月 1 日起未享受即征即退、先征后返（退）政策的。此外，为了加大对于部分先进制造业的支持力度，《财政部 税务总局关于明确部分先进制造业增值税期末留抵退税政策的公告》（财政部 税务总局公告 2019 年第 84 号）规定，自 2019 年 6 月 1 日起，生产并销售非金属矿物制品、通用设备、专用设备及计算机、通信和其他电子设备销售额占全部销售额的比重超过 50% 的先进制造业纳税人可以退还增量留抵税额的 100%。此后，受新冠肺炎疫情影响，100% 增量留抵退税范围从 2020 年 1 月起进一步扩大到疫情防控重点保障物资生产企业。这一阶段的改革在退税比例上有所增加，但始终没有实现退还存量留抵税额，主要目的是通过退还增量留抵税额，缓解企业资金压力，激发企业活力，促进经济发展。

（三）兼顾存量、增量留抵退税阶段

根据《财政部 税务总局关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》（财政部 税务总局公告 2022 年第 14 号）的规定，自 2022 年 4 月 1 日起，除继续执行原有的增值税增量留抵退税政策之外，可以按月全额退还增值税留抵税额的行业范围进一步扩大，具体包括符合条件的微型企业、小型企业以及 “制造业”“科学研究和技术服务业”“电力、热力、燃气及水生产和供应业”“软件和信息技术服务业”“生态保护和环境治理业” 和 “交通运输、仓储和邮政业” 六大行业，随后该范围又扩大至 “批发和零售业”“农、林、牧、渔业”“住宿和餐饮业”“居民服务、修理和其他服务业”“教育”“卫生和社会工作”“文化、体育和娱乐业” 等七个行业。这一阶段还实现了留抵退税制度改革最重大的一次突破，即允许一次性退还企业的存量留抵税额。同时，为了有效防范风险，税务机关采取了兼顾 “快退” 与 “安全” 双线推进的方式，出台了《国家税务总局等六部门关于严厉打击骗取留抵退税违法犯罪行为的通知》（税总稽查发〔2022〕42 号），把打击骗取留抵退税违法犯罪行为作为 2022 年常态化打击虚开骗税工作的重点，集中力量开展联合打击。这一阶段的改革力度空前，通过退还存量和增量留抵税额，直接为市场主体提供了大量现金流，有力地支持了企业的发展，对于稳定宏观经济大盘起到了重要作用。

三、新文件的主要变化

2025 年 8 月 22 日，财政部、国家税务总局发布了《关于完善增值税期末留抵退税政策的公告》（财政部 税务总局公告 2025 年第 7 号），对增值税期末留抵退税政策进行了一系列调整与完善，旨在进一步优化留抵退税制度，精准支持重点行业发展，新文件呈现出多方面显著变化：

（一）行业范围的精准聚焦与差异化对待

1、重点行业持续强化支持

新规明确自 2025 年 9 月增值税纳税申报期起，“制造业”“科学研究和技术服务业”“软件和信息技术服务业”“生态保护和环境治理业” 这 4 个行业的增值税一般纳税人，只要从事相关业务的增值税销售额占其全部增值税销售额的比重超过 50%（销售额比重根据申请退税前连续 12 个月的销售额计算确定；申请退税前经营期不满 12 个月但满 3 个月的，按实际经营期销售额计算），便可以按月向主管税务机关申请全额退还期末留抵税额。这一规定延续并强化了对实体经济、科技创新以及绿色发展相关行业的政策倾斜，这些行业通常前期固定资产投资大、研发投入高或者项目回收周期长，进项税额沉淀多，全额退还留抵税额能够为企业提供充足的现金流，助力企业进行技术改造、扩大生产规模、加速科研成果转化以及推进生态环保项目建设，巩固我国在全球产业链中的地位，推动经济高质量、可持续发展。

2、房地产开发经营业针对性扶持

文件对于房地产开发经营业纳税人，政策制定了专门的留抵退税规则。与 2019 年 3 月 31 日期末留抵税额相比，申请退税前连续六个月（按季纳税的为连续两个季度）期末新增加留抵税额均大于零，且第六个月（按季纳税的为第二季度）期末新增加留抵税额不低于 50 万元的，可以向主管税务机关申请退还第六个月期末新增加留抵税额的 60%。这一政策旨在考虑到房地产行业当前面临的资金压力等实际困境，给予一定程度的资金支持，稳定市场预期，促进房地产市场的平稳健康发展。同时，政策也保持了一定的谨慎性，避免过度刺激行业扩张。

3、其他行业按新规则执行

除上述制造业等 4 个行业和房地产开发经营业纳税人以外的其他纳税人，申请退税前连续六个月期末留抵税额均大于零，且第六个月期末留抵税额与申请退税前一税款所属期上一年度 12 月 31 日期末留抵税额相比新增加留抵税额不低于 50 万元的，可以向主管税务机关申请按比例退还新增加留抵税额。其中，新增加留抵税额不超过 1 亿元的部分（含 1 亿元），退税比例为 60%；超过 1 亿元的部分，退税比例为 30%。这一规定充分考虑了不同规模企业以及行业的多样性，既为企业提供了一定的资金回流渠道，又结合财政可持续性进行了梯度设置，使留抵退税政策能够惠及更广泛的企业群体，促进各类企业的稳定发展。

（二）退税条件与比例的优化调整

1、条件设置综合考量

适用新政策的纳税人需同时符合多项条件。在纳税信用方面，要求纳税缴费信用级别为 A 级或者 B 级，这体现了对纳税人诚信纳税的重视，引导企业树立良好的纳税信用意识，营造公平有序的税收营商环境。在税务合规方面，申请退税前 36 个月未发生骗取留抵退税、骗取出口退税或者虚开增值税专用发票情形，且未因偷税被税务机关处罚两次及以上，旨在防范税收风险，确保留抵退税政策的正确实施，维护国家税收利益。此外，2019 年 4 月 1 日起未享受增值税即征即退、先征后返（退）政策（本公告另有规定的除外），以避免企业重复享受税收优惠，保证政策执行的一致性和准确性。

2、退税比例分层设计

不同行业的退税比例呈现出明显的差异化与分层设计。制造业等 4 个重点行业能够享受按月全额退还期末留抵税额的政策，退税比例为 100%，凸显了对这些行业的重点扶持力度。房地产开发经营业纳税人在满足特定条件下，退还新增加留抵税额的 60%，体现了政策对该行业的精准扶持与风险把控的平衡。其他行业则根据新增加留抵税额的规模进行分段退税，不超过 1 亿元的部分退税比例为 60%，超过 1 亿元的部分退税比例为 30%，这种分层设计既考虑了企业的实际资金需求，又兼顾了财政的承受能力，使退税资源得到更合理的分配。

（三）适用主体界定的细化与明确

1、制造业等 4 个行业纳税人界定

明确规定制造业等 4 个行业纳税人是指从事《国民经济行业分类》中对应行业业务相应发生的增值税销售额占其全部增值税销售额的比重超过 50% 的纳税人。在销售额计算上，根据纳税人申请退税前连续 12 个月的销售额进行计算确定；若申请退税前经营期不满 12 个月但满 3 个月的，则按照实际经营期的销售额计算确定。这一细化规定为企业准确判断自身是否属于适用行业提供了清晰的标准，减少了政策执行过程中的模糊地带，提高了政策的可操作性。

2、房地产开发经营业纳税人界定

房地产开发经营业纳税人是指从事《国民经济行业分类》中 “房地产开发经营” 业务相应发生的增值税销售额及预收款占其全部增值税销售额及预收款的比重超过 50% 的纳税人。销售额及预收款比重同样根据纳税人申请退税前连续 12 个月的数据计算确定；申请退税前经营期不满 12 个月但满 3 个月的，按实际经营期计算。同时强调同一计算期间内已经参与比重计算的预收款，不得重复参与增值税销售额的计算，预收款特指采取预售方式销售自行开发的房地产项目收到的款项。对于既取得房地产开发经营业务增值税销售额或预收款，又取得其他业务增值税销售额，且符合增值税销售额及预收款比重规定的纳税人，申请退还期末留抵税额时，需按照相应规定办理，进一步明确了房地产开发经营业纳税人在复杂业务情况下的政策适用规则。

四、对纳税人的建议

首先，新政策对不同行业纳税人的退税条件、比例及适用范围有着细致且差异化的规定。纳税人应组织专业财务团队或借助涉税专业服务机构力量，深入研读政策文件。例如，对于制造业等 4 个重点行业纳税人，要依据《国民经济行业分类》，精确核算本企业从事相关业务的增值税销售额占比，若占比超过 50%，则可享受按月全额退还期末留抵税额政策。房地产开发经营业纳税人需重点关注与 2019 年 3 月 31 日期末留抵税额对比情况，以及连续六个月期末新增加留抵税额的变化，以判断是否符合退税条件及确定退税金额。其他行业纳税人要对比第六个月期末留抵税额与申请退税前一税款所属期上一年度 12 月 31 日期末留抵税额，确认新增加留抵税额是否满足不低于 50 万元等条件，进而明确自身退税比例。只有准确把握政策细节，才能避免因误判而错失退税机会或错误适用政策。

其次，梳理业务流程，确保符合退税条件。纳税人需全面梳理自身业务流程，从采购、生产、销售到财务核算等各个环节，确保符合新政策的退税条件。在纳税信用方面，积极维护良好纳税信用，按时申报纳税、足额缴纳税款，避免因纳税违规行为导致信用评级降低，若信用级别为 A 级或者 B 级，才能具备退税资格。在税务合规上，严格自查申请退税前 36 个月的税务记录，杜绝出现骗取留抵退税、骗取出口退税、虚开增值税专用发票以及因偷税被税务机关处罚两次及以上的情况。若企业在 2019 年 4 月 1 日起曾享受增值税即征即退、先征后返（退）政策，需根据自身战略规划，权衡利弊后决定是否一次性缴回已退税款，以获得申请留抵退税的资格，且要注意自全部缴回次月起 36 个月内不得变更政策适用类型。

再次，规范财务核算，准确计算留抵税额。财务核算的规范性直接关系到留抵税额计算的准确性。纳税人应按照会计准则和税法规定，正确核算进项税额、销项税额以及留抵税额。对于进项税额，要严格审核增值税扣税凭证的合规性，特别是新政中重点提及的增值税专用发票、海关进口增值税专用缴款书等七类增值税扣税凭证，确保其真实、合法、有效，不合规发票将影响退税申请。对于销售额的核算，要涵盖纳税申报销售额、稽查查补销售额、纳税评估调整销售额等，适用增值税差额征税政策的，以差额前的金额确定，尤其是房地产开发经营业纳税人，在计算销售额及预收款占比时，要准确把握预收款的核算规则，避免重复计算。同时，建议企业建立留抵退税动态测算模型，结合自身业务开展情况，按月或按季度精准测算可退税额，提前做好资金规划与业务布局。

最后，及时申报退税，关注后续管理：一旦满足退税条件，纳税人应及时在规定期限内申报退税。根据政策规定，符合留抵退税条件的次月，在增值税纳税申报期内，完成本期增值税纳税申报后，通过电子税务局或办税服务厅向主管税务机关提交《退（抵）税申请表》。在申报过程中，确保填写信息准确无误，提交资料完整合规。退税申请获批后，纳税人需注意，税务机关将加强后续监管。一方面，按照核准的留抵退税款相应调减当期留抵税额，做好账务处理；另一方面，建立退税风险自查机制，定期对退税数据的真实性、准确性进行自查，防范因数据错误或违规操作引发的后续风险。若发现存在留抵退税政策适用有误的情形，应在下个增值税纳税申报期结束前缴回相关留抵退税款，以免面临税务处罚。

增值税留抵退税制度的不断完善对于充分发挥增值税的调节作用、促进经济高质量发展具有重要意义。从其本质来看，留抵退税是保障增值税中性原则实现、纳税人行使抵扣权的重要方式，且从国家财政视角有其独特的性质体现。回顾其演变过程，我国留抵退税制度从特定行业选择性存量退税逐步发展到兼顾存量与增量的全面退税，政策的覆盖范围和力度不断扩大，对经济社会的积极影响日益凸显。新文件在行业范围明确和退税比例条件调整等方面的变化，进一步优化了留抵退税政策。为了更好地发挥留抵退税制度的作用，应从依法保障纳税人选择权、建立合理的央地分担机制、强化风险防控以及完善实施细节等方面入手，不断完善我国的增值税留抵退税制度，使其在助力企业发展、稳定宏观经济等方面发挥更大的效能。作为涉税专业服务机构，我们应密切关注留抵退税政策的变化，为企业提供准确、专业的税务服务，帮助企业充分享受政策红利，同时协助税务机关做好风险防控工作，共同推动增值税留抵退税制度的良好运行。