国务院办公厅转发的财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84 号），为政府和社会资本合作（PPP）存量项目的规范发展提供了清晰指引。这份文件的出台，既是对 PPP 模式发展中现存问题的精准施策，更标志着 PPP 项目将迈入有序复苏的关键阶段。在此背景下，政府方、社会资本方、金融机构等各方主体需主动作为，在合规框架内把握发展机遇，共同推动PPP模式在公共服务供给与经济社会发展中发挥更大效能。

一、出台背景

PPP模式作为公共服务供给机制的重要创新，在补齐民生短板、激发社会资本活力、推动经济社会发展等方面曾发挥显著作用。但随着实践推进，部分存量项目逐渐暴露出建设运营中的突出问题：项目建设进度滞后、资金筹措与到位困难、政府方付费履约不及时、运营过程监管效能不足等。这些问题不仅直接影响公共服务的持续稳定供给，导致民生需求难以有效满足，也制约了PPP模式自身的健康可持续发展，削弱了社会资本参与的信心。

在此背景下，为坚决贯彻落实党中央、国务院关于完善 PPP 模式的决策部署，针对性解决存量项目存在的堵点难点，财政部制定《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》，该意见以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，深入贯彻党的二十大及二十届二中、三中全会精神，锚定“规范存量、提升质效” 核心目标，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，通过系统性制度设计，推动PPP存量项目建设运营回归规范轨道，进而提升项目运行质量效益，强化公共服务供给能力，为经济社会平稳健康发展提供有力支撑。

二、对存量项目的影响

（一）对在建项目的影响

分类分级推进实施的要求，让在建项目有了更清晰的推进路径。接近完工的项目能更快验收决算并投入运营，推进缓慢的项目通过优化调整，可减少不必要成本，避免资源浪费。同时，2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施，有助于集中资源保障有价值的在建项目。保障合理融资需求的规定，为在建项目提供了资金支持保障。金融机构依法合规支持融资、及时发放贷款等，能缓解项目资金压力，确保项目顺利推进。  

（二）对已运营项目的影响

依法履约按效付费的要求，能保障社会资本方的合法权益，提高其参与积极性，同时促使政府方规范付费行为，确保项目可持续运营。

加强项目运营监管和推动降本增效，有助于提升项目运营质量和效率，挖掘项目收入潜力，实现项目的可持续发展。

规范项目移交，能确保项目在合作期满后顺利过渡，保障国有资产安全和公共服务的持续供给。

三、存量项目不同主体的行动方向

（一）地方政府

履行主体责任，根据经济社会发展需要等对项目分类分级推进实施，优先保障有收益项目的建设。针对项目付费不足、融资不畅等问题，逐一研究并采取措施解决。

将政府支出责任纳入预算管理，合理安排资金，不得挪用或擅自改变资金用途，保障项目建设和运营的资金需求。同时，统筹运用一般债券、专项债券等资金，以及中央转移支付资金、地方自有资金等支持项目发展。

建立完善绩效评价、中期评估等管理制度，做好新上政府投资项目和PPP存量项目的衔接，加强对项目的整体规划和管理。

（二）社会资本方

按合同约定及时足额缴纳项目资本金，保障项目建设的资金基础。

在项目运营中，按合同约定提供符合质量和标准要求的公共服务。通过创新运营模式、引入先进技术、改进管理手段等提高运营专业化水平，压减运营成本；通过拓宽收入渠道、盘活闲置低效资产等提升项目收益。

增强契约精神，与政府方平等沟通协商，妥善处理合同相关事项，如确需解约，应依法履行程序。

（三）金融机构

按照市场化、法治化原则，客观评估在建项目融资需求，依法合规积极支持。对已签订贷款协议的项目及时发放贷款，对未签订的项目合理确定信贷条件。

优化信贷审批流程，不得无故终止贷款，不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件。与社会资本方平等协商，通过调整还款计划、降低利率、展期等方式优化融资结构，支持项目持续稳健运行。

（四）行业主管部门

落实落细监管责任，指导项目实施机构开展绩效监控和绩效评价，加强结果应用并与政府付费挂钩，适时开展中期评估。

制定绩效指标、行业技术标准等，加强公用事业、公共服务质量监管，指导项目实施机构做好竣工验收、绩效评价等工作，规范中介机构行为。

做好建设用地规划许可、环境影响评价等审批工作，提高审批效率，为项目建设和运营提供便利。

（五）项目实施机构

加强对在建项目和已运营项目的资产管理，包括资产监督管理、登记、使用、处置等，提高资产使用效能，保障国有资产安全完整。

支持项目各参与方获取项目信息，对重大调整变更等情况及时主动告知相关方，确保信息透明。配合行业主管部门做好项目相关工作，如竣工验收、绩效评价等。

（六）财政部门

按照预算管理程序将政府承担的项目建设和运营补贴支出纳入预算管理，推动财政资源精准配置、高效利用。

强化地方政府债务管理，确保地方政府举债不突破法定限额，保障财政安全和可持续。严肃财经纪律，加大财会监督力度，管好用好财政资金。

（七）金融管理部门

强化金融政策协调，加强对金融机构的业务指导，支持引导金融机构依法合规开展 PPP 存量项目信贷业务，为项目融资创造良好的金融环境。

总之，国办函〔2025〕84 号文件的出台为 PPP 存量项目的规范发展注入了新的动力，PPP 项目有序复苏的趋势已然显现。地方政府、社会资本方、金融机构等各方主体应积极行动，把握机遇，共同推动 PPP 存量项目高质量发展，为公共服务供给和经济社会发展作出更大贡献。