近日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（简称PPP新机制）的通知（国办函〔2023〕115号）。该通知发布后，瞬间在业界引起巨大反响，欢欣鼓舞叫好者有之，担忧失望者亦有之。众所周知，自今年2月份全国PPP项目核查以来，财政部PPP项目管理库已停顿至今，由此导致地方政府基础设施与公共服务领域建设项目无法实施。尽管国务院办公厅在上个月转发了财政部、国家发改委《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理意见》的通知，但该通知并未公开发布，关于PPP模式何去何存？社会相关各界依然不知所措，各地方政府都在翘首期盼新的政策措施。国家关于PPP新机制政策终于正式发布，经认真学习研究PPP新机制政策逻辑和全文内容，谈谈几点认识与体会。

一、PPP新机制（国办函〔2023〕115号）“新”在哪里？

PPP新机制主要内容和要求同以往PPP政策规范完全不同。新机制明确提出关于2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）及一系列规范均不再执行。新机制主要“新”在以下几方面。

一是PPP项目应聚焦使用者付费项目，应全部采取特许经营模式实施，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。新机制明确提出两个“应当”义务性规范要求，意味着无论是原PPP政策交易模式，还是2015年生效的25号令针对特许经营模式设置的政府付费项目、使用者付费项目、可行性缺口补贴项目三种交易结构中，政府完全付费类项目没有了，可行性缺口补贴项目受到严格限制，未来主要是使用者付费项目。而且，新机制明确要求，不能因为采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任，政府付费不能补贴建设成本，只能按规定补贴运营。由此可见，即便可以对运营进行补贴，也只仅限于按规定对运营直接补助，不可能按照以往通过“可用性付费”和“运营绩效付费”在项目全生命周期对运营成本进行补贴，亦即将建设成本包括全部股权与债权投资(包括银行融资)全部排除在未来运营期补贴范围之外。

二是PPP新机制关于项目重点领域明显限缩。根据PPP新机制列举的重点领域，明确提出应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。和以往相比，缺乏运营内容和直接经济收益或虽有运营内容及经济收益但市场化程度较高的项目均不在列举范围，例如市政道路、教育、水利、环境以及涉及乡村振兴方面种子工程、高标准农田建设、乡村富民产业等项目，今后将实行支持民营企业参与特许经营新建项目清单年度动态管理。

三是PPP新机制提出要优先选择民营企业参与并要求民营企业参与国计民生、公共属性较强项目的股权占比原则上不低于35%。坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，是新机制显著特点，业内有人认为新机制为民营企业提供了重大政策利好和发展机遇。但由于完全符合通过使用者付费满足投资条件的公共项目原本就凤毛麟角，因此民营资本可能不敢轻易投资于公共基础设施和服务类项目，也很少有民营资本有能力以股权方式完成项目投资或者有实力能取得银行相应授信，这无疑将对民营企业参与PPP项目投资以及后续融资产生深刻影响。原来PPP项目参与的社会资本方大都是地方大型国有企业，大型项目一般均由央企作为社会资本方，PPP新机制针对国有企业参与PPP项目仅有一处表述，即“鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。”亦即意味着国有企业原则上只能参与盘活存量资产类PPP项目。

四是PPP新机制明确国家发展改革委为牵头主管部门，负责做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导。新机制规定原财政部下属PPP管理机构及PPP项目库停止运行，明确要求由国家发展改革委牵头制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地区按照新机制要求依法合规、稳妥有序实施政府和社会资本合作项目，并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，营造良好制度环境。PPP新机制规定特许经营期限原则上不超过40年（25号令规定30年），投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。新机制特别强调特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债。毋庸置疑，在当前经济持续下行和“三重压力”叠加影响下，严格贯彻落实国家关于地方政府隐性债务风险防控将在一定时期内呈现刚性政策与法律约束。

五是PPP新机制提出要严格审核特许经营方案，未再提及进行物有所值评价和财政承受能力论证工作。PPP新机制强调对拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续，以合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出（服务）方案。在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证；必要时可委托专业咨询机构评估，提高可行性论证质量。可见，新机制对特许经营实施方案的编制、论证、审核要求更加审慎，对质量把控更加严格。鉴于要聚焦使用者付费型项目，严格限制通过PPP项目额外新增地方财政支出责任，因此新机制未再要求开展物有所值评价和财政承受能力论证工作。

二、贯彻落实PPP新机制过程中如何处理存量项目

PPP新机制提出，在2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施（增量）的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行。但对已完成招标采购程序并进入实际执行的PPP存量项目（包括已经签署PPP项目合同但未实际开工建设，或者已经开工建设但未投入运营，或已经完成项目建设并开始运营等情形的项目）并未明确作出新的规范性要求。尽管国务院办公厅在上个月转发了财政部、国家发改委《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理意见》的通知，但该通知并未公开发布，社会公众尤其是参与PPP存量项目的社会资本方仍然一头雾水，且面临十分尴尬的局面和巨大困难与压力。如何依法合规、分类施策、稳妥分类处理PPP存量项目，不仅是当前贯彻落实PPP新机制面临的重要议题，也是积极防控隐性债务风险、严防在建项目停摆烂尾和确保政府公信力以及加强法治营商环境建设的重大举措。因此，我们既要认真贯彻落实PPP新机制规范要求，同时也必须要客观面对实现PPP机制转型的实际困难和复杂性。国家发展改革委应当会同有关方面针对PPP存量项目后续处理与发展问题，进一步建立健全PPP新机制并加快制定相应配套政策措施便是当务之急。

三、贯彻落实PPP新机制应当明确的几个问题和建议

随着PPP新机制政策出台，尽管地方政府和业界悬空了大半年的心总算是放下了，但透过PPP新机制政策出台的经济社会发展背景条件和具体内容，虽然一只靴子终于落地，但似乎另一只靴子仍然悬在半空。为贯彻落实PPP新机制规范要求，应当进一步研究明确以下几个主要问题。

一是根据PPP新机制提出的原则性规范要求，仍需进一步细化政策执行具体措施，防止当前执行层面政策空白期过长导致PPP新机制空转。

二是全面深入总结10年来我国PPP政策运行和项目实施中的经验教训，在PPP新机制配套政策措施的制定中充分吸收借鉴成功的经验做法，有效克服、避免和纠正存在的错误与不足，从而确保新机制高质量运行。

三是进一步明确政府部门职责，做好新旧机制转换衔接与协调工作。

四是进一步明确PPP新机制指向特许经营协议的法律性质与争议救济方式。社会各界对狭义PPP法律性质究竟是民商事法律关系还是行政法律关系一直存在较大争议。PPP新机制显然从广义认定PPP基本边界并直接指向特许经营，提出对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决。因此，针对PPP新机制引发的各类争议的救济方式，需进一步研究明确。

五是PPP新机制要求国家发改委要会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，营造良好制度环境。除了要梳理完善自2015年以来由国家发改委单独或联合相关部委制定颁布的PPP政策文件外，将原部门规章25号令的修订列入国务院行政法规立法计划，提高其位阶层次，依此作为贯彻落实PPP新机制的系统性、权威性法规依据。