“十一五”规划纲要明确指出：“要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。”这是我国国民经济和社会发展规划中第一次提出“城市群”发展问题，为“十一五”期间我国城市群发展指明了大的方向。本文主要探讨我国城市群发展现状和趋势以及促进城市群发展的财税政策选择。

　　一、我国城市群发展现状及趋势分析

　　城市群一般是指在地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心，借助于现代化的交通工具和综合运输网，以及高度发达的信息网络发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。

　　改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，先后形成了珠江三角洲、长江三角洲、京津唐、辽中南四大城市群。以上海为中心、南京和杭州为次中心的长江三角洲城市群，共有各类城市51个；以广州为中心、深圳和珠海为次中心的珠江三角洲城市群，共有各类城市21个；以北京和天津为中心、以唐山、保定为两翼的京津唐城市群，共有各类城市9个；以沈阳为中心，以大连为次中心的辽中南大城市群，共有各类城市8个。这四大城市群不论从人口和产业的集聚程度，还是从中心城市规模和总体城市数量而言，都已具备城市群的基本特征。此外，我国还出现了一大批正在形成中的城市群雏形，在中部地区，以郑州为中心的中原城市群、以武汉为中心的武汉城市群、以长沙为中心的长株潭城市群、以南昌为中心的昌九工业走廊、以合肥为中心的合肥－芜湖城市群正在蓬勃兴起。在西部地区，可以成为一级中心城市的大城市有3个，即西安、重庆、成都。如今，这三个城市也都在努力成为带动区域经济的中心城市，构建以其为中心的城市群。总体上看，我国城市群分布呈现自东向西由密到疏的特征，城市空间分布偏集中于沿海地区，尤其集中于珠江三角洲、长江三角洲、京津唐、辽中南四大城市群。这四大城市群占15%的国土面积，却集聚了45%左右的城市和50%以上的城市人口。相比而言，中部地区占了30%的国土面积，集中了38%的城市和35%的城市人口；西部区域占55%的国土面积，仅分布了17%左右的城市和15%的城市人口。

　　与世界城市化水平高的国家相比，我国城市群发展还存在一些问题。一是中国城市群经济贡献率还比较低。我国的长三角、珠三角和京津唐三个城市群对我国的经济贡献率目前是38%左右，而美国大纽约区、五大湖区和大洛杉矶区这三个城市群对美国的经济贡献率是67%左右；日本的大东京区、坂神区、名古屋区三个城市群对日本的经济贡献率大概在70%左右。二是中国城市群首位城市作用与贡献率偏低。中国上海、北京、广州的GDP占全国的份额分别是4.6%、2.5%、1.8%，而纽约、东京、伦敦的GDP分别占该国的24%、26%、22%。中国大城市的发展规模和对城市群的发展带动作用不够。三是中国尚未形成完善合理的城市群制度体系，例如目前土地制度、户籍制度、就业制度等成为城市群发展的制约因素，税收制度和税收政策还不能适应和促进城市群发展。

　　二、我国城市群发展的税收不利因素分析

　　第一，现行财税管理体制在一定程度上制约着城市群发展。由于我国区域经济发展呈现出明显的行政区经济特征，这种板块经济、诸侯经济模式使得城市群的发展备受现行行政管理体制和财税管理体制的制约和束缚。在现行的行政管理体制框架下，中心城市的法定管理权只限于其所辖的行政区划范围，不具备跨行政区划的管理协调权限，导致城市群区域内经济发展无法协调。在现行的财税管理体制框架下，中央税收收入在整个税收收入中的比重过高，而支持城市群发展的投资不足，抑制了城市群发展；地方政府迫于政绩压力，或者致力于地域间“兄弟博弈”，将发展经济放到至高无上的地步，重投资，抓政绩，使得城市之间的经济关系在竞争中逐渐离散，而不是城市群发展需要的集中。

　　第二，城乡二元经济和城乡税制分离不利于城市群发展。我国城乡二元结构以及相应税收制度不利于人口、资源合理流动，成为城市群发展的一大障碍，突出表现在：现行户籍管理制度限制劳动力自由流动；就业制度限制农民工进城，农民享受不到促进就业的税收优惠政策；社会保障制度本身不完善，没有开征社会保障税，广大农民尚未纳入社会保障体系等。

　　第三，税收政策在促进城市群发展上发挥作用不够。我国地区性税收优惠政策比较多，主要集中在经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、工业园区等。相对而言，对沿海经济发达地区较为有利，这在一定程度上导致东、中、西部城市群发展失衡。此外，税收地区优惠政策一方面加剧了地方政府的投资冲动，导致产业雷同，不利于产业集聚；另一方面，一些企业在某地税收优惠期满后，往往迁移到另一个地方继续寻求税收优惠，不利于该地产业扩散。同时，我国税收优惠对产业政策体现不够，对产业结构的引导力不强，无力克服和解决城市群区域内的产业结构趋同、产业布局近似、重大基础设施建设重复、环境污染以及市场过度竞争等问题。

　　第四，税收管理体制制约中小城市群的发展。在目前我国税收管理体制下，国家税务局系统实行中央、省、县的垂直管理，地方税务局系统实行垂直管理到省一级，地税部门是当地政府的重要职能部门之一。在税收政策与政府指令发生冲突时，特别是地税部门，容易造成税收执法不统一等问题，并导致不同地区、不同企业的税负不公。此外，经济相对发达地区税务部门由于税源充足，往往放水养鱼；经济落后地区税务部门为了完成任务，有时不得不收“过头税”，寅吃卯粮。这进一步造成了地区间税负不公平，导致经济要素加速向东部沿海发达地区聚集，不利于我国中西部地区中小城市群的发展。

　　三、“十一五”期间促进城市群发展的税收政策选择

　　1．健全完善分税制财政管理体制。

　　“十一五”期间我国城市群发展，不仅需要政府切实转变职能，消除城市行政级别对要素在城市间配置的束缚，为城市群发展创造良好的外部环境条件，而且需要理顺各级政府间财政税收关系，确保财政资金投入力度，为城市群发展提供财政体制保障。为此，应要重新界定中央和地方政府事权和财权，做到事权与财权相一致。一是建立地方税的主体税种。考虑我国现实情况，可把营业税作为省级主体税种，把财产税作为县级主体税种。二是适时开征土地财产税，例如物业税，作为城市政府稳定税源。在规范政府间收入划分的同时，进一步规范政府间转移支付制度，保持中央政府对地方政府行为的必要的控制能力，加大对城市群发展的投资力度，特别是促进落后地区的城市群发展，解决城市群公共产品的外溢性问题。

　　2．尽快统一城乡税制，加快城镇化进程。

　　应取消对农村劳动力进城就业的限制性规定，逐步统一城乡劳动力市场，建立城乡劳动者平等就业的制度，促进就业的税收优惠政策应扩大覆盖面。加快户籍管理制度改革步伐，保障进城务工农民的各项合法权益，允许农民自主选择，进城定居。城市管理者应该增加诸如交通、住房、医疗、教育、就业、社会治安等公共产品的供给，尽可能地满足进城人口的需要。在统一城乡税制方面，全面取消农业税和农业特产税后，应将农产品和农林特产品纳入增值税征收范围，实行优惠税率。对农业企业，所得税扣除范围应更宽、税率应更低。为保证城市群发展空间的需要，还必须完善土地管理制度，将耕地占用税、城镇土地使用税并入资源税，促进土地合理有序流转。在城市群内征收城乡社会保障税，让农民进入统一的社会保障网。

　　3．健全完善城市群财税政策。

　　在继续完善地区税收优惠政策的同时，紧密结合产业政策的需要，设计产业导向的税收优惠政策，制定促进城市群基础设施建设的税收优惠政策，并有针对性地调整地区性税收优惠的结构，研究制定城市群区域的税收优惠政策。我国在城市群内部应继续实行针对工业园区、经济技术开发区的税收优惠政策，使工业项目向这些园区集聚，不断提升产业能级。对于高新技术产业和资本密集型产业，除给予减免税的优惠外，还应采取加速折旧、允许抵扣资本购进项目的全部增值税款、允许扣除研究开发费用等，以发挥它们在城市群发展中的集聚和辐射作用。另外，城市群发达一体的基础设施能够加强城市群内城市间的联系，能够促进城市群的形成与发展。因此，要坚持完善针对投资电力、铁路、港口、码头、公路等能源交通建设项目的税收优惠政策，加大政府部门对基础设施建设和环境保护的资金投入。

　　4．建立城市群税收利益协调机制。一是要加强税收征管协作，有关各方根据需要相互提供跨省区经营纳税人的有关征管资料，定期交换与税收管理有关的政务信息及有关经济税收数据。二是加强税务稽查合作，建立经常性的稽查情况通报制度和案件协查制度，对跨省区的税务案件进行联合稽查。三是建立税收利益协调保证机制，各方承诺不重复征税，不擅自减免税，不出台和实施任何与税收法律、法规和国家有关政策相违背的单方面税收优惠政策等。