西部地区处在我国腹地，幅员辽阔、资源丰富，具有非常重要的战略地位。但是受到种种因素的制约，与东部地区发展水平的差距仍然较大，基础设施落后、生态环境脆弱的瓶颈制约仍然存在，经济结构不合理、自我发展能力不强的状况还没有得到根本改变，贫困面广量大、基本公共服务能力薄弱的问题仍然突出，西部地区成为我国全面建设小康社会的难点。党中央国务院高瞻远瞩，2001年就提出西部大开发战略，在实施西部大开发战略10周年之际，党中央、国务院再次联合下发《中共中央 国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发[2010]11号），对今后10年深入推进西部大开发进行安排部署，其中税收政策是实施西部大开发战略的重要保障措施，如何更好的贯彻执行西部大开发税收优惠，促进西部产业结构调整，加快经济发展就显得尤为重要。

一、西部大开发主要税收优惠

根据《中共中央 国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发[2010]11号）部署，西部地区区域性税收优惠政策一个，即企业所得税优惠，具体是：对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15％的税率征收企业所得税；西部地区适用的全国性税收优惠包括：企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得和符合条件的环境保护、节能节水项目所得，依法享受企业所得税“三免三减半”优惠；二是突出推进资源税改革，对煤炭、原油、天然气等的资源税由从量计征改为从价计征，对其他资源适当提高税额，增加资源产地地方财政收入，要求各级地方政府在资源税分配上，要向资源产地基层政府倾斜。三是鼓励进口的全国性政策，对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备，在政策规定范围内免征关税。其主要目标是鼓励和促进产业结构调整和基础设施建设，转变增长方式，增加地方政府财力。

为贯彻落实党中央、国务院西部大开发税收优惠，财政部、海关总署、国家税务总局联合下发了《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》（财税〔2011〕58号，以下简称“通知”），通知就免征关税、区域性所得税优惠条件及西部大开发过度进行了明确：

一是对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备，在政策规定范围内免征关税。所谓在政策规定范围内是指符合《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》（国发[1997]37号）的有关规定及《西部地区鼓励类产业目录》等。由此，该项政策并非给予西部地区的区域性优惠。

二是自2011年1月1日至2020年12月31日，对设在西部地区的以《西部地区鼓励类产业目录》中规定的产业项目为主营业务，且其主营业务收入占企业收入总额70%以上的企业，减按15%的税率征收企业所得税。

三是过度性政策，即对西部地区2010年12月31日前新办的、根据《财政部国家税务总局海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》（财税〔2001〕202号）第二条第三款规定可以享受企业所得税“两免三减半”优惠的交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，其享受的企业所得税“两免三减半”优惠可以继续享受到期满为止。

从以上规定来看，区域性税收优惠政策主要是针对设在西部地区的以《西部地区鼓励类产业目录》中规定的产业项目为主营业务的企业，其企业所得税按15%征收，相比西部地区以外企业法定税负降低10个百分点，相当于企业所得税6折优惠，或者是相当于将40%的企业所得税通过税收转移支付的方式返还给符合条件的企业用以发展。这一政策是第一轮西部大开发税收优惠的延续，继续给予十年企业所得税优惠，意在引导投资向西部地区鼓励类产业集中，同时鼓励设在西部地区的鼓励类产业企业进一步发展壮大，这一政策的贯彻落实，直接关系着西部地区产业调整转型发展，以及西部地区的可持续发展，有着非常重要的意义。

二、西部大开发税收优惠审批及执行中的问题

西部大开发区域性税收优惠实际是一种税收转移支付方式，是将应收的企业所得税的40%返还给企业。由于涉及面广，势必影响国家财政收入，精准给予符合条件的企业享受是前提。因此，国家税总局在2012年下发了《国家税务总局关于深入实施西部大开发战略有关企业所得税问题的公告》（国家税务总局公告2012年第12号），对享受西部大开发区域性税收优惠的范围、收入总额、申报审批程序、地方税务机关权限、过度有关问题及汇总纳税总分支机构审批等事项做出了相应的规定。

（一）享受西部大开发区域性税收优惠的范围

公告明确，自2011年1月1日至2020年12月31日，可减按15％税率缴纳企业所得税的企业，为设在西部地区以《西部地区鼓励类产业目录》中规定的产业项目为主营业务，且其当年度主营业务收入占企业收入总额70％以上的企业。

所称收入总额，是指《企业所得税法》规定的收入总额，包括：销售货物收入、提供劳务收入、转让财产收入、股息、红利等权益性投资收益、利息收入、租金收入、特许权使用费收入、接受捐赠收入、其他收入。

所谓西部地区，包括重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区、新疆生产建设兵团、内蒙古自治区和广西壮族自治区。湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州，可以比照西部地区的税收政策执行。

（二）申报审批程序

享受西部大开发区域性税收优惠，采取行政是先审批的办法，属于税务行政审批的范围。税务行政审批是指税务机关根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”等方式，认可其资格资质的行为。根据公告规定，减按15％税率缴纳企业所得税，应经企业申请，主管税务机关审核确认。具体审批流程及权限如下：

1、申请时间及资料

公告明确，企业应当在年度汇算清缴前向主管税务机关提出书面申请并附送相关资料。年度汇算清缴前，是指税法规定的次年五月底前，也就是说，西部大开发申报审批的时间截至时间理论上讲在企业所得税汇算清缴截至时间以前。相关资料是指与享受西部大开发区域性政策相关的资料，如从事主营业务行业属于鼓励类目录的文件、主营业务收入及收入总额等相关文件等。

2、受理审核机关

公告规定，享受西部大开发区域性税收优惠的企业，第一年须报主管税务机关审核确认，第二年及以后年度实行备案管理。

同时授权各省、自治区、直辖市和计划单列市税务机关可结合本地实际制定具体审核、备案管理办法，并报国家税务总局（所得税司）备案。

3、主营业务判断

以《西部地区鼓励类产业目录》列明的产业项目为主营业务是享受区域性税收优惠的实质性要件之一，在实践中，由于企业主营业务是否属于规定的目录范围不是很清晰，难免存在争议，为保证优惠政策执行准确，公告特别明确，凡对企业主营业务是否属于《西部地区鼓励类产业目录》难以界定的，税务机关应要求企业提供省级（含副省级）政府有关行政主管部门或其授权的下一级行政主管部门出具的证明文件。

4、关于优惠企业所得税的预缴

公告明确，企业主营业务属于《西部地区鼓励类产业目录》范围的，经主管税务机关确认，可按照15％税率预缴企业所得税。年度汇算清缴时，其当年度主营业务收入占企业总收入的比例达不到规定标准的，应按税法规定的税率计算申报并进行汇算清缴。

从上述规定不难看出，国家税务务总局在大量加压行政审批的大环境下，仍然保留这一审批项目，就是要在优惠政策准确执行落实与行政审批效率之间找一个平衡点，既希望能够避免扩大适用范围，又能减轻纳税人的审批手续，把优惠政策真正送到符合条件的纳税人手上，可谓用心良苦。然而，在实际执行中，却出现了很多问题，归纳起来有以下三种情况：

一是审批机关上移，严重影响审批效率。根据总局2012年12号公告在不违背总局规定的前提下，授权各省、自治区、直辖市和计划单列市税务机关制定西部大开发区域性税收优惠具体审核、备案管理办法，并报国家税务总局（所得税司）备案。对审批权限明确规定：企业应当在年度汇算清缴前向主管税务机关提出书面申请并附送相关资料。第一年须报主管税务机关审核确认，第二年及以后年度实行备案管理。但是部分省市确越权规定上移审批税务机关。如甘肃省国税局下发的《关于贯彻西部大开发企业所得税政策有关问题的通知》（甘国税函[2012]92号）规定：“西部大开发税收优惠政策实行一次性审批，以后年度每年开展后续核查管理。除本《通知》所作特别调整外，具体审批权限、程序、期限、资料以及后续管理规定按照《甘肃省国家税务局企业所得税优惠管理工作规程》（甘肃省国家税务局公告2010年第2号，以下简称“规程”）的规定执行。”而规程规定审批权限在甘肃省国家税务局；再如甘肃省地方税务局下发的《关于贯彻落实西部大开发有关企业所得税问题的通知》（甘地税函〔2012〕136号）规定，对从2011年度起首次申请享受西部大开发税收优惠政策的企业，报经省地税局备案后，可按照15％税率预缴或缴纳企业所得税；《西部地区鼓励类产业目录》公布后，西部大开发税收优惠政策实行第一年报省局审批，第二年及以后年度报市、州级地税机关进行备案确认，具体审核程序、申请资料按照《甘肃省地方税务局减免税管理办法》（甘地税发[2010]26号）的规定执行。甘肃省国税、地税不约而同的将审批权限收归省级税务机关，而省级税务机关肯定不是主管税务机关。显然，审批机关级别越高，审批效率越低，根据《甘肃省地方税务局减免税管理办法》（甘地税发[2010]26号）统计，办理西部大开发税收优惠需要从主管税务机关逐级上报至省局，按规定的办理时限需要近100天的时间，期间还不包括纳税人补充资料的时间，更为不解的是依法审批的税收优惠还要进行公示，公示无异议后才可以批复。同时，省级税务机关审批不一定就能准确把握，而主管税务审批不一定就会出现差错，这样设计制度必然影响申报效率，给符合条件的企业申办西部大开发税收优惠增加了难度，冲谈了政策效应。

二是任意扩大需要证明文件的情形，于法无据。总局规定：凡对企业主营业务是否属于《西部地区鼓励类产业目录》难以界定的，税务机关应要求企业提供省级（含副省级）政府有关行政主管部门或其授权的下一级行政主管部门出具的证明文件。西部地区税务机关在制定本地区审批制度时，对此都提出了相同的要求，但是并没有就进一步细化，相应的省级政府有关行政主管部门也没有制定出相关界定产业是否属于目录的规定、程序等规范性文件，给实际操作带来了很大的麻烦。个别税务机关在受理申请时，为避免执法风险，出现了只要企业申报西部大开发税收优惠，就要求企业提供省级（含副省级）发改委出具的证明文件，而省级发改委又不直接受理企业关于确认的申请，还需要从企业注册地县级发改委开始上报，逐级到省发改委，这个过程几乎难以控制。

有个故事应该可以反映问题所在，某省G公司为水力发电企业，由央企投资成立，第二轮西部大开发税收优惠政策出台后，按照税务机关的要求直接到省发改委申请确认其主营业务属于鼓励类行业，省发改委答复他们只确认省属国有企业，其他企业由于不了解情况不能直接确认，应有基层发改委逐级上报，该企业就去了所在的市级发改委，市级发改委没有相关的依据不给确认，G公司就说了这是省发改委的要求，市发改委一句话就推了，那需要到企业生产经营所在县及发改委确认然后上报市级，市级转报省级就可以，G公司无奈就去了县级发改委，县级发改委听完企业这一路的情况后，为难的说，我们确认也只确认本地企业，你们是央企，我们怎么能确认呢！怕是要去国家发改委确认。事情到这里我想应该清楚了，水电属于鼓励类，大家心知肚明，但是办起来就不是那么回事清了，结果可想而知，这样的条件设置严重妨碍了国家鼓励西部地区企业发展，引导产业调整的良苦用心。

三是要求提供资料不明确，搭车收税。申请享受西部大开发税收优惠需要提供必要的资料，但是这些资料应该与所享受税收优惠的条件相关并且必要，相关但是税务机关已经有的或者相关但是不是必要的，可以不要求企业提供，以便减少企业的办税负担。从规定条件上说，一是属于鼓励类目录，二是主营业务收入占收入总额的比重。主要的资料包括两个，证明主营业务属于鼓励类的文件，二是主营业务收入占总收入比重的文件。但是个别税务机关随心所欲地要求企业提供的资料，如要求企业复印涉及收入帐页、完税凭证等，还需要填写“附属资料表”等等，五花八门，貌似管理严格。还有的以审批西部大开发税收优惠为条件清收欠税，要减免税审批可以，先把欠税都交了，反之不审批，那欠税也可以先欠着。这种近似刁难的审批管理方式，扭曲了税法的严肃性，妨碍了西部大开发税收优惠的有效执行。

三、好的政策需要好的程序实现

西部大开发政策中，对西部地区企业而言，实实在在的优惠其实就是区域性企业所得税减征，为西部地区的企业输血，用减免的所得税进行扩大再生产，以增加竞争优势，对引导企业调整产业，鼓励西部投资，合理布局产业，发展西部经济有着非常重要的意义，可以说国家下了很大的决心，企业翘首以盼雪里送炭，但是由于不合理的审批程序及管理办法，让这个政策的贯彻落实走了样，税收杠杆应有的效应大打折扣，同时也严重影响了西部地区的投资软环境。好的政策需要好的程序实现，为更好的贯彻落实西部大开发税收优惠，针对上述存在的问题提出以下建议。

一是税务机关要提高对西部大开发战略意义的认识。正如《中共中央 国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》所言，西部大开发在我国区域协调发展总体战略中具有优先地位，在构建社会主义和谐社会中具有基础地位，在可持续发展中具有特殊地位。深入实施西部大开发战略，是应对国际金融危机冲击，保持我国经济平稳较快发展的重要举措；是有效扩大国内需求，拓展我国发展空间的客观需要；是构建国家生态安全屏障，实现可持续发展的重大任务；是不断改善民生，增进民族团结和维护社会稳定的重要保障；是缩小地区发展差距，实现全面建设小康社会奋斗目标的必然要求。西部地区的繁荣、发展和稳定，事关各族群众福祉，事关我国改革开放和社会主义现代化建设全局，事关国家长治久安，事关中华民族伟大复兴，不仅具有重大的现实意义，而且具有深远的历史意义。西部大开发战略中的区域性税收优惠，是西部大开发的重要举措，是实现西部地区繁荣、发展、稳定的有利措施，是西部地区发展经济，缩小地区发展差距的保障。这样的优惠措施不是长久的，而是有期限的，时间紧迫。税务机关特别是上级管理机关应将思想认识统一到西部大开发的重要意义上来，统一到税收优惠在西部大开发战略中的重要性认识上来，只要这样才能从大局出发，在国家统一政策的范围内，经过调查研究，制定出科学合理的管理方法，避免“拍脑袋”政策和照搬照抄。

二是变审批为备案，简化手续、提高效率。审批是管理的手段而不是目的，实践证明，审批并不是行政管理的最好手段，反而会造成虚假减免税，收受贿赂等腐败行为的发生。同时，审批将风险转嫁给了税务行政执法，为减低执法风险，税务机关又可能采取一些过激的审查手段，这样就形成恶性循环。我们始终需要明白，申报西部大开发税收优惠的真实性、合法性负责，骗取减免税应当有申报人自信承担相应的法律责任。在这个前提下，西部大开发税收优惠审批就没有多大必要了。从享受西部大开发税收优惠的条件来看，就两条，一是所属行业是否为鼓励类，二是主营业务收入占总收入的比重。完全可以通过年度纳税申报备案的方法。

申报企业从事的主营业务是否属于鼓励的目录，应有企业自行判断，由税务机关审核确认，审核方法多种多样，可以委托相关专业机构鉴定，也可以由税务机关商省级发改委沟通确认机制。

关于主营业务收入占收入总额的比重，可以由企业说明，还可以要求在备案时附报专业机构的专项审计报告，责任由申报企业和委托出具专项审计报告的机构共同承担责任。

受理备案的税务机关明确为主管税务机关，因为主管税务机关对申报企业更加了解，然后定期向上级税务机关汇总统计上报。