物有所值评价工作指引

一、物有所值的定义

物有所值评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品或服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化；是判断政府和社会资本合作模式与政府传统采购模式相比，在提供公共产品和公共服务上是否可获得更高效率和更好效果的一种方法，包括定性评价和定量评价。

 物有所值意味着少花钱、多办事、办好事。显然，物有所值是一个比较的概念，也就是说，值不值是通过事先预设的某个(些)主观或客观的标准进行衡量对比后得出的带有明确倾向的结论，即要么达到同样的目的所需要的投入更少，要么同样的投人可以获得更多的产出(包括数量和质量)。但在实际评价过程中，一般是假定未来产出是相同的，换算为不同模式的政府支出成本的净现值大小。

二、物有所值编制基本原则

（一）物有所值不一定是最低报价，但一定是最优方案；

（二）物有所值不仅仅是关注采购初始成本，还包括使用周期内的后续投入甚至是处置成本；

（三）细化为3E原则：经济成本最小化、效率产出最大化、效果符合预期；

（四）多维目标体系，关注成本、质量、风险、收益等多方面，是采购对象生命周期内这些因素的最优组合。

（五）“收益”是指社会总效益，既要考虑货币因素也要考虑非货币因素，既要考虑经济效益也要考虑社会效益（环境保护、产业发展、就业创造等），要以“社会成本效益分析法”

（六）即是政府采购所追求的目标，同时也是进行采购决策、评估采购成功与否的标准；也是相对纳税人而言，政府采购的资金主要是纳税人所纳的税款，所以也要考虑纳税人的因素。

三、工作流程图

四、物有所值评价需准备前期资料

（一）新建和改建所需资料

1、PPP可行性研究报告或预可行性研究报告；

2、PPP项目的设计文件；

3、项目产出说明；

4、风险识别和分配情况；

5、（初步）实施方案

（二）存量类PPP项目

除上述资料外多一个存量公共资产的历史资料：财务报表、固定资产清单、资产评估报告、产权证书、员工资料等等。

五、物有所值工作的定量评价

定量评价：相对客观，也具有更加明确的步骤和程序，主要通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值和政府传统投资方式的净成本现值（PSC）进行对比得出结论。

未折现的建设成本、收益、运营维护成本、收入、竞争性中立调整值、风险承担成本、其他成本等，均以年为测算时间段，计作当年值，做好折现准备。

【折现率】折现率用于将各年度的成本、收益、收入、竞争性中立调整值等按照资金时间价值原理折算为现值，参照同期地方政府债券收益率合理确定。

用于测算PSC值与PPP值的折现率、现值所在时间等均应相同。

（一）定量评价应遵循的谨慎性原则

1、在多个折现率适用的情况下，采用其中的最小值；

2、用于测算PSC值的各项成本、收益和收入的构成中，相关主管部门已发布测算定额或价格标准的，或者资产经依法合规确定评估值的，原则上，成本按相应定额、价格或评估值的最小值计算，收益和收入按相应定额、价格或评估值的最大值计算。

3、用于测算PPP值的各项成本、收益和收入的构成中，主管部门已发布测算定额或价格标准的，或者资产经依法合规确定评估值的，原则上，成本按相应定额、价格或评估值的最大值计算，收益和收入按相应定额、价格或评估值的最小值计算。

4、用于测算PPP值的社会资本合理利润率存在区间值时，采用其中的最大值。

（二）如何计算PPP值

【PPP值】PPP值是以下三项成本的全生命周期现值之和：

1、政府方投入PPP项目的建设和运营维护净成本；

2、政府自留风险承担成本；

3、政府其他成本。

PPP值=政府方投入PPP项目的建设和运营维护净成本的现值+政府自留风险承担成本的现值+政府其他成本的现值

【PPP值测算之一政府方投入PPP项目的建设和运营维护净成本】政府方投入PPP项目的建设和运营维护净成本主要包括PPP项目准备、设计、施工阶段政府以现金、固定资产、土地使用权等提供的股权投入，以及运营维护阶段政府支付给社会资本的运营维护费、财政补贴等，并扣除全生命周期内PPP项目公司转让、出租等资产处置行为所获的资本性收益以及除政府支付外的运营收入。

第n年政府方投入PPP项目的建设净成本=第n年股权和配套等投入–第n年项目公司处置资产收益

第n年政府方投入PPP项目的运营维护净成本=第n年政府支付的运营维护费和补贴–第n年除政府支付外的项目公司运营收入

政府方是项目公司股东且不参与股利分红的，运营维护阶段政府支付给社会资本的运营维护费、财政补贴等应是扣除所放弃股利分红后的金额。

合作期满移交时，政府有偿接收社会资本和项目公司移交项目资产的，政府为接收资产而支出的成本经折现后作为加项计入PPP值。

【PPP值测算之二政府自留风险承担成本】政府自留风险包括PPP项目政府方分担的风险，以及政府和社会资本共担风险中政府承担的部分。PPP项目全部风险由政府自留风险和可转移风险组成。

政府自留风险承担成本测算方法与PSC值中全部风险承担成本测算方法相同。

采用比例法的，政府自留风险占PPP项目全部风险的比例在全生命周期内可以各年相同，或者若干年相同，或者各年不同。

采用情景分析法和概率法的，识别或准备阶段定量评价的政府自留风险由实施方案确定，执行阶段定量评价的政府自留风险由PPP项目合同及其补充合同约定。

【PPP值测算之三政府其他成本】PPP项目中政府其他成本，主要包括：（1）政府承担的未纳入建设成本的咨询服务和市场调研相关前期费用、移交补偿款等交易成本；（2）包括政府负责的连接设施和配套工程建设成本，政府授予社会资本的项目周边土地或商业开发收益权，政府向社会资本提供的投资补助和贷款贴息等在内的政府配套投入，并扣除其中确定将由社会资本方承担费用。

第n年政府其他成本=第n年政府承担的交易成本+第n年政府配套投入–第n年社会资本方为配套投入支付的费用

（三） 如何计算PSC值

PSC值是以下三项的全生命周期现值之和：

1、模拟项目的建设和运营维护净成本；

2、竞争性中立调整值；

3、政府承担PPP项目全部风险的成本。

PSC值=模拟项目的建设和运营维护净成本的现值+竞争性中立调整值的现值+PPP项目全部风险承担成本的现值

【PSC值测算之一模拟项目的建设和运营维护净成本】模拟项目是假设的、政府采用现实可行的且最有效的传统投资运营方式实施的、与PPP项目产出效率、质量和数量相同且生命周期相同的项目。模拟项目的各项假设和特征在其成本计算全过程中应保持不变；模拟项目财务模型中的数据口径应保持一致；模拟项目可以含有政府外包出去的建设运营内容，但政府外包成本应计入模拟项目成本。

模拟项目每年的建设净成本主要包括当年设计、施工、升级、改造、大修等建设行为投入的现金、固定资产等实物和土地使用权等无形资产，以及建设期利息，并扣除当年资产转让、出租等资产处置行为所获的收益。当年未发生的行为不计相应投入、利息或收益。

模拟项目第n年的建设净成本=第n年建设行为投入+第n年建设期利息–第n年资产处置行为收益

模拟项目每年的运营维护净成本主要包括全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用、财务费用等，并扣除假设模拟项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。

模拟项目第n年的运营维护净成本=第n年运营维护成本+第n年管理、销售和财务费用–第n年使用者付费收入。

【PSC值测算之二竞争性中立调整值】竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资运营方式比采用PPP模式实施项目少支出的税额，结合具体情况可以选用：

（1）前述模拟项目已假定免税的，竞争性中立调整值为PPP项目的预计应缴税额；

（2）前述模拟项目已假定缴税的，竞争性中立调整值为PPP项目预计应缴税额与模拟项目应缴税额之差；

（3）竞争性中立调整值等于0。

【PSC值测算之三项目全部风险成本】PPP项目全部风险承担成本应充分考虑各项主要风险出现的概率及其后果，可采用情景分析法、比例法及概率法进行测算。主要风险在风险识别与分配环节确定。

（1）情景分析法。在各项主要风险的量化后果值可以测算、但发生概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行基本、不利、最坏等情景假设，估算全生命周期内每年各项主要风险承担成本，加总得到当年全部风险承担成本。每项主要风险的各个情景发生概率在不同年份可以不同。计算公式为：

PPP项目第n年的全部风险承担成本=∑i（当年第i项风险承担成本）

当年第i项风险承担成本=该风险在基本情景下的量化后果值×基本情景发生概率+该风险在不利情景下的量化后果值×不利情景发生概率+该风险在最坏情景下的量化后果值×最坏情景发生概率

（2）比例法。在各项主要风险发生的概率及其量化后果值难以测算的情况下，可以按照PPP项目预计的每年建设运营成本的一定比例确定当年该项风险承担成本，加总得到当年全部风险承担成本。上述比例不大于20%，每项主要风险对应的比例在不同年份可以不同。计算公式为：

PPP项目第n年的全部风险承担成本=∑i（第n年的建设运营成本×第i项风险第n年的承担成本比例）

（3）概率法。在各项风险后果值及其发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各项风险承担成本。

如PPP项目采用保险等风险防范措施，可明显减少风险承担成本的，投保额乘以风险发生概率减去保费支出的部分抵减风险承担成本。

（四）如何确认定量评价的结果

定量评价结果用物有所值量值、物有所值指数表示。

物有所值量值=PSC公共部门比较值-PPP项目全生命周期政府方净成本的现值

物有所值指数=（PSC公共部门比较值-PPP项目全生命周期政府方净成本的现值）÷PSC公共部门比较值×100%

六、物有所值工作的定性评价

（一）定性评价的程序

“没有程序的正义，就没有实体的正义”。在PPP项目物有所值定性评价中，同样需要遵循评价程序的合规性，具体如下。

第一步，整理定性评价资料。PPP项目本级财政部门(或PPP中心会同行业主管部门，须按照本文前述对于PPP项目的三大分类--新建类、改建类、存量类PPP项目，准备不同的评价资料，以供专家评价以免造成专家的无米之炊。

第二步，组建定性评价专家组。PPP项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门，应按照对专家的相关合规性要求，组建满足八个行业的专家。

第三步，将定性评价资料发给专家组。PPP项目本级财政部门(或 PPP中心)会同行业主管部门，应提前将定性评价资料交给专家组的每一位专家，让他们提前了解，而不是在会议现场才发放了解。

第四步，召开专家组会议。在召开专家组会议的时候，也有特定的程序合规性要求。

专家之间先进行充分的讨论。此项评价，与评标不完全相同，专家之间可以就该PPP项目进行充分的交流、发言、讨论，以便更深入地了解该PPP项目。

专家独立打分。经过充分讨论后，专家独立打分，而不能由专家之间协商讨论打一个统一的分数。

汇总各位专家评分结果。专家独立打分完毕后，汇总各位专家的评分结果，按照权重的划分，得出最终的评分结果。

形成专家组意见。一般来说，专家组意见为各位专家的主观评价，综合各位专家对该PPP项目的评价认识而得，需要以文字的形式予以表述。

第五步，做出定性评价结论。定性评价结论不是由专家组做出的，专家组只做出评分结果和专家组意见。PPP项目物有所值定性评价结论由PPP项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门做出，且原则上，评分结果在60分(含)以上的，通过定性评价，否则，未通过定性评价。

（二）定性评价的指标

1、基本评价

以下六项指标为定性评价必须设定的指标内容包括：

（1）全生命周期整合程度：主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。

（2）风险识别与分配：主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。

（3）绩效导向与鼓励创新：主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实绿色低碳、节能环保、支持本国产业等政府采购政策，是否具有行业引领和创新示范作用。

（4）潜在竞争程度：主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。

（5）政府机构能力：主要考核政府转变职能、简政放权、放管结合、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。

（6）可融资性：主要考核项目的市场融资能力。

2、补充评价

补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素包括：

（1）项目规模大小

（2）预期使用寿命长短

（3）全生命周期成本测算准确性

（4）运营收入增长潜力

（5）行业示范性等

3、以上两种指标设置的原则

六项基础评价指标为必设项目，补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素。

（三）定性评价的权重

在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过20%；补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过10%。

附件1：定性评价指标权重分配方法.doc

（四）定性评价的评分标准

每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为100～80、79～60、59～40、39～20、19～0分。

（五）选定评价专家

PPP项目物有所值的定性评价，因其相对于定量评价的主观性，需要专家根据前述指标、权重、打分等来予以综合评定，那么，如何组建 PPP项目物有所值定性评价的专家，才符合合规性的要求呢?

第一，专家所属行业范围的合规性要求。开展PPP项目物有所值定性评价的专家，必须要从规定的行业范围内选择，这些行业范围至少包含八个方面:财政、资产评估、会计、金融、PPP的具体行业、工程技术、项目管理、法律。做出如此规定，是因为PPP项目的超级复杂性，没有单独某一个人或某一个行业能全面掌握PPP项目。在专业化分工的今天，让专业的人做专业的事，已经是一种常识。而且，PPP项目均会涉及以上八个方面的知识，所以需要这些方面的专家参与。

第二，专家人数的合规性要求。虽然财政部《关于印发(PPP物有所值评价指引(试行)的通知》(财金2015)167号)并未规定需要多少名专家组成专家组，但是从前述专家所属行业范围的合规性要求来看，如果需要同时满足八个方面，一般专家都在9人左右。

第三，选择专家的合规性要求。财政部《关于印发(PPP物有所值评价指引(试行))的通知》(财金(2015)167号)仅规定了至少需要来源于八个方面的专家，但对于专家的标准以及专家从哪个地方选择，并未予以规定。参考评标专家的规定，即可参考《评标专家和评标专家库管理暂行办法》中明确了PPP入库专家需具备的6项基本条件，包括从事PPP领域相关工作满5年，具有高级专业技术职称或注册会计师、执业律师等相关资质或同等专业技术水平，熟悉PPP相关的法律、法规、规章及政策，具有较强的理论水平、实践经验和综合分析能力等。

七：编制物有所值评价报告

参照附件2：物有所值模板.docx

八、评价报告和信息披露

（一）报告流程

项目同级财政部门（或PPP中心）应将经审核的物有所值评价报告逐级报至省级财政部门备案，并将报告除附件外的内容电子版上传全国PPP综合信息平台。

（二）报告内容

物有所值评价报告内容包括：

1、项目基础信息。主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP运作方式、风险分配框架和付费机制等。

2、评价方法。主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等。

3、评价结论，分为“通过”和“未通过”。

4、附件。通常包括（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同及补充合同、绩效监测报告等。

（三）报告披露

项目同级财政部门（或PPP中心）应按照有关PPP项目信息公开制度要求，及时将物有所值评价相关信息通过全国PPP综合信息平台等渠道向社会公开，但涉及国家秘密和商业秘密的信息除外。

（四）报告使用

在PPP项目合作期内，项目同级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要基础资料，将中期与初始物有所值评价结果对照进行分析。对于中期物有所值量值比初始物有所值量值偏低幅度超过20%的，要责成项目实施机构及受托开展初始物有所值定量评价的咨询机构予以解释说明，因非客观因素变动造成偏离的，对项目实施机构和咨询机构及有关问题予以通报曝光，并依照相关法律法规处理。

九、评价信息管理

各级财政部门（或PPP中心）应加强物有所值评价数据库的建设，做好定量和定性评价数据的收集、统计、分析和报送等工作。

十、评价服务监管

各级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，加强对物有所值评价专家和咨询服务机构的监督管理，通过全国PPP综合信息平台进行信用记录、跟踪、报告和信息公布。省级财政部门应加强全省（市、区）物有所值评价工作的监督管理。

文献依据：关于征求《政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）》意见的函  财金办【2016】118号

附件3：关于征求《政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）》意见的函.doc

      下载原文及数据测算资料：

   “两评一案”数据测算底稿             物有所值评价指引