财政承受能力的指引

一、财政承受能力的定义

    财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任科学地评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目的财政管理提供依据。

财政承受能力论证采用定量分析方法和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理当期与长远的关系，严格控制 PPP项目的财政支出规模。

PPP项目的财政承受能力论证工作包括四项:责任识别、支出测算、能力评估和信息披露。PPP项目全生命周期管理把这些工作内容整合为一个总流程。在总流程中，首先要对单个PPP项目进行财政承受能力论证，识别出单个PPP项目的财政支出责任，测算出财政支出金额，然后对所有PPP项目的财政支出责任进行合计评估。《指引》明确规定，项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，将政府支付义务纳人同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。《指引》为我国PPP项目开展财政承受能力论证提供了方向。

二、工作流程图

三、责任识别

责任识别是充分识别出PPP项目全生命周期过程中的财政支出费任。《指引》规定，PPP项目全生命周期中的财政支出责任主要包括股权投资支出责任、运营补贴支出责任、风险承担支出责任、套投入支出责任等。只有充分识别政府财政支出责任，财政承受能力论证才能真实有效，从而为PPP项目的开展提供依据。

（一）股权投资支出责任是指在政府与社会资本方共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本方单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

（二）运营补贴支出责任是指在项目运营期间政府承担的直接付费责任。《政府购买服务管理办法(暂行)》中明确，政府购买所需的资金，应当在既有财政预算中统筹安排。在不同的付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。在政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任;在可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任;在使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。

（三）风险承担支出责任是指在项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及政府终止项目合同等突发情况，会产生财政或有支出责任。

（四）配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出责任应依据项目实施方案合理确定。

四、支出测算

识别出财政支出责任后，财政部门(或PPP中心)应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内的财政支出责任分别进行测算。

（一）股权投资支出责任的测算

股权投资支出责任应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。

股权投资支出责任的计算公式为:

股权投资支出数额=项目资本金*政府占项目公司的股权比例在

在设立PPP项目公司时，政府方有可能不是以现金的方式出资，而是以土地、房产、设备、货物等非现金资产出资;政府提供配套投入时，也有可能会投入配套的土地、管网、道路等。在开展此类PPP项目的财政承受能力论证时，对于该等非现金资产的价值，因该等非现金资产将涉及所有权的转移(当然，提供的配套投入不一定会涉及所有权转移)，不能以估算的方式实施，而必须依法评估。具体的法律、法规依据如下。

一是《中华人民共和国企业国有资产法》第四十七条规定:“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。”当然，在委托评估机构时，也不能随意委托，具体见其第四十八条的规定:“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司应当委托依法设立的符合条件的资产评估机构进行资产评估;涉及应当报经履行出资人职责的机构决定的事项的，应当将委托资产评估机构情况向履行出资人职责的机构报告。”

二是《指引》第十五条规定:“股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中土地实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。”以及第二十二条的规定:“配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。”

（二）运营补贴支出责任的测算

运营补贴支出责任应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。

对于采用政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年的直接付费数额包括社会资本承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润。其计算公式为:

对于采用可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括社会资本承担的年均建设成本(折算成各年度现值)运营成本和合理利润，再减

去每年使用者付费的数额。其计算公式为:

在上述计算公式中:n代表折现年数;财政运营补贴周期是指财政提供运营补贴的年数;年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券受益率合理确定;合理利润率以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，再结合风险等因素确定。在计算运营补贴支出时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。

PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费者物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，它们都会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费因定价和调价机制的变化而变化。在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。

（三）风险承担支出责任的测算

在PPP项目中，准确识别出政府方承担的风险以及可能承担的支出责任，是对开展PPP项目财政承受能力论证的一个重大考验，也是一个相当困难的问题。《指引》规定:风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算;如果PPP合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该风险赔款的净额。

1、比例法：在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。

2、情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为：

3、概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。

（四）配套投入支出责任的测算

配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：

五、能力评估

财政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。

（一）财政支出能力评估

财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建 PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。

在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。

（二）行业和领域均衡性评估

行业和领域均衡性评估是根据PPP模式适用的行业和领域范围、经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域的PPP项目，防止某一行业和领域的PPP项目过于集中。

社会资本方愿意参与的PPP项目是收益较高、风险较小的项目，这样的项目主要集中在有较好收益来源的经营性项目中，这些项目往往集中在某一个或某几个领域。但在实践中，非经营性项目、无稳定收益来源的项目比较多，而社会公众对基础设施和公共服务的需求是多领域和多方位的。如果按照社会资本方的投资意愿，将PPP项目集中在某一领域或某些服务上，将会造成供需不平衡、资源浪费。

通过行业和领域均衡性评估，PPP项目在总体上能更公平、更公正地满足社会公众多领域和多方位的服务需求。

六、信息披露

省级财政部门应当汇总区域内的项目目录，及时向财政部报告，财政部通过统一信息平台（PPP中心网站）发布。各级财政部门（或PPP中心）应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。应披露的财政支出责任信息包括：PPP项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。项目实施后，各级财政部门（或PPP中心）应跟踪了解项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。

文献依据：财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知   注：该《指引》已于2020年1月23日废止，但是未出台新的操作指引，还是引用此指引为主。

附录1:财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知

附录2：财政承受能力模板

下载原文及数据测算资料：

“两评一案”数据测算底稿         财政承受能力论证指引