南昌铁路运输法院

行 政 裁 定 书

（2019）赣7101行初866号

原告东莞市昆胜二手车交易市场有限公司鹰潭分公司，住所地：江西省鹰潭市月湖区南站路48号附10号，统一社会信用代码：91360600MA38A8DM9C。

负责人汪献芬，该公司总经理。

委托代理人张强，湖南屈平律师事务所律师，执业证号：14305201710707737。

委托代理人彭永昆，该公司工作人员。

被告国家税务总局鹰潭市月湖区税务局，住所地：江西省鹰潭市月湖区林荫东路105号，统一社会信用代码：11360602MB19438952。

法定代表人徐庆涛，该局局长。

委托代理人程锋，北京市中银（南昌）律师事务所律师，执业证号：13601201110283033。

委托代理人黄靖?，北京市中银（南昌）律师事务所实习律师，执业证号：36011905110183。

第三人鹰潭市商务局，住所地：江西省鹰潭市沿江路10号鹰潭海关大楼，统一社会信用代码：11360600014639032K。

法定代表人余红艳，该局局长。

委托代理人周武文，该局工作人员。

委托代理人朱少敏，江西中鹰律师事务所律师，执业证号：13606199510520683。

第三人国家税务总局鹰潭市月湖区税务局江边分局，住所地：江西省鹰潭市月湖区站江路17号。

负责人郑庆，该局局长。

委托代理人程锋，北京市中银（南昌）律师事务所律师，执业证号：13601201110283033。

委托代理人黄靖?，北京市中银（南昌）律师事务所实习律师，执业证号：36011905110183。

第三人国家税务总局鹰潭市税务局，住所地：江西省鹰潭市月湖区胜利东路188号，统一社会信用代码：11360602MB19438952。

法定代表人吴晨阳，该局局长。

委托代理人王胜利，该局工作人员。

委托代理人李黎，该局工作人员。

原告东莞市昆胜二手车交易市场有限公司鹰潭分公司因诉被告国家税务总局鹰潭市月湖区税务局及第三人鹰潭市商务局（以下简称商务局）、国家税务总局鹰潭市月湖区税务局江边分局（以下简称江边分局）及国家税务总局鹰潭市税务局（以下简称市税务局）税务行政行为违法一案，于2019年6月13日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张强、彭永昆，被告出庭负责人邹旭明及委托代理人程锋、黄靖?，第三人商务局出庭工作人员周武文及委托代理人朱少敏，第三人江边分局出庭负责人郑庆及委托代理人程锋、黄靖?，第三人市税务局委托代理人王胜利、李黎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称，2018年12月14日，原告的总公司依法在鹰潭市市场和质量监督管理局注册成立分公司，并领取分公司营业执照，经营范围为二手车市场服务管理、二手车信息咨询等。后原告到被告处按程序办理了税务登记手续，被告亦向原告发放了二手车销售统一发票。2019年1月4日，被告向原告送达鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》，暂停原告二手车销售发票领购权限。原告收到该通知后，即向鹰潭市人民政府、江西省国税局提出申诉，被告随后恢复了原告领取发票的权限，但被告未对该通知书予以撤销。2019年2月19日，第三人商务局对第三人市税务局下发《关于二手车经营主体备案、信息录入相关问题的函》，该函明确表示原告不具备发票开具服务。第三人市税务局经内部议事程序，由第三人江边分局再次向原告下达变更发票票种《税务事项通知书》，迫使原告不能正常经营，处于停业状态。原告认为，第三人商务局对原告作出不予备案及提请税务机关暂停二手车销售统一发票的行政行为侵害了原告的经营权。根据国务院关于《促进二手车便利交易的若干意见》第七条及国家商务部《汽车贸易政策》第十六条之规定，原告系东莞市昆胜二手车交易市场有限公司下属的分公司，总公司已依法备案，分公司享有相同的经营权。第三人商务局作为二手车市场的监管部门，明知分公司无需备案，却仍以原告未备案为由行使行政职权阻碍经营，其行为构成行政越权。第三人商务局仅是二手车交易市场的监管部门，而不是市场准入管理机关，无权要求税务机关暂停发放税务发票。被告及第三人江边分局不仅在程序上违反一事不再罚的原则，且在实体上没有法定依据停供发票。据此，请求法院判令撤销被告于2019年1月4日作出的鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》，恢复原告二手车销售统一发票领购权，并由被告负担本案案件受理费。

原告为支持其主张，向本院提交如下证据：

1.原告的营业执照，用以证明原告主体适格；2.汪献芬的身份证、负责人身份证明，用以证明原告负责人的基本信息；3.鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》，用以证明被告于2019年1月4日对原告作出暂停二手车销售发票领购权行政行为的基本事实；4.鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》，用以证明第三人江边分局于2019年2月27日对原告作出变更发票票种行政行为的基本事实；5.《关于二手车经营主体备案、信息录入相关问题的函》，用以证明第三人商务局于2019年2月19日作出提请税务机关对原告暂停发票开具服务行政行为的基本事实；6.鹰月税江通[2019]1号《税务事项通知书》，用以证明被告于2019年1月2日为原告票种核定为二手车销售统一发票的基本事实；7.原告总公司的营业执照，用以证明原告总公司的基本登记情况；8.《广东省商务厅关于二手车交易市场经营者备案函》及附件，用以证明原告总公司已经备案的事实；9.《广东省商务厅关于二手车交易市场经营者分公司备案问题的复函》，用以证明分公司无需备案的基本事实；10.商务部业务系统平台——汽车销售企业及二手车经营主体用户注册页面，用以证明分公司无需备案的基本事实。

被告质证认为，对证据2、3、5、6的三性无异议；对证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，注明为鹰潭分公司，非独立法人，并未被认可为二手车交易市场管理者或二手车经营主体，该营业执照也非商务主管部门认可的备案，与本案税务机关发售发票无关，且该营业执照的场所进行了变更；对证据4的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，与本案无关，本案审理的是暂停的通知；对证据7、8的真实性、合法性无法核实，对关联性持有异议，与本案无关；本案原告是鹰潭分公司，营业执照是总公司的，不能证明本案所诉事项；对证据9、10的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的持有异议，该份证明不能二手车分公司可以在异地经营，领取二手车销售统一发票，且查询记录不能证明在鹰潭市商务局备案。

各第三人质证意见均同被告。

本院对上述证据认证如下，对各方无异议的证据予以采信，对真实性、合法性无异议的证据予以确认，对各方提出的其他异议，为本案的争议焦点，将在说理部分予以分析。

被告辩称，被告在日常巡查中发现原告多项登记信息不符合申请二手车销售统一发票的条件，如原告税务登记地址与实际经营地址不符、原告未录入存款账户相关信息、原告经营范围不属于二手车交易市场或二手车经销企业等、原告没有依法到商务局备案登记。被告依据相关文件规定认定原告备案资料不齐全，应按文件要求补充资料、纠正不符的经营信息后再次提交二手车销售发票另购申请。经被告调查核实，依照《二手车流通管理办法》第三十三条规定，原告自申领营业执照之日起2个月内的备案期，为了不影响原告的正常经营，被告依原告的申请分别于2019年1月10日、1月16日、2月14日向原告发放了二手车销售统一发票，至2019年2月14日，原告领取了200份上述发票。案涉《税务事项通知书》对原告暂停发票领购只是基础税收管理及核实事实的需要而产生的一种临时性税收执法措施。当障碍排除后，暂停供票的行为已消灭，被告事实上已经恢复对原告的二手车销售统一发票供票。被告依据商务局的回函认定，直至起诉前原告仍未完成备案，也不具有领取申领二手车销售统一发票的资格，其提出的诉讼请求于法无据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告为支持其主张，向本院提交如下证据：

1.原告的营业执照，用以证明原告的基本情况；2.《情况说明》、鹰府办发[2014]5号文件及赣商建字[2010]281号文件，用以证明原告经营信息不符申请二手车销售统一发票的资格，依法暂停向原告提供二手车统一发票的事实；3.发票发售和发票退票信息明细查询、《情况说明》及《二手车流通管理办法》，用以证据经调查核实，于2019年及时恢复原告申领二手车销售统一发票，后原告领取70份发票，原告的经营未受到实质损失，该《税务事项通知书》效力在事实上已经消灭，不存在撤销内容；4.《鹰潭市商务局关于二手车经营主体备案、信息录入相关问题的函》《关于二手车交易市场、二手车经营主体经营、备案相关问题的函》及《情况说明》，用以证明原告至起诉前仍未到本地商务局备案，不具备领取二手车销售专用发票的资格。

原告质证认为，对证据1的三性无异议；对证据2中《情况说明》不符合法定形式，属于内部文件，对于其他证据属于地方政府文件，不是行政机关执法依据，不能达到被告的证明目的；对证据3中的《情况说明》意见同上，对其他证据无异议；对证据4的真实性无异议，但对合法性、关联性持有异议，商务局无权出函，其内容违法，其他意见同上。

各第三人对上述证据均无异议。

本院对上述证据认证如下，对各方无异议的证据予以采信，对真实性、合法性无异议的证据予以确认，对提出的其他异议，为本案的争议焦点，将在说理部分予以分析。

第三人商务局述称，原告的总公司在广东省商务厅进行了二手车市场备案，代表总公司在广东省具有备案资格，可以合法经营。原告在取得营业执照后2个月内没有在江西省和鹰潭市商务部门进行备案，其经营行为违反了《二手车流通管理办法》、江西省商务厅等6部门下发的《关于进一步规范二手车经营行为促进二手车市场发展的意见》（赣商建字[2010]281号）和《鹰潭市人民政府办公室关于印发鹰潭市二手车行业发展规划（2014-2020）的通知》等法规、文件的相关规定。根据《二手车流通管理办法》及省、市的上述文件，二手车交易市场经营者、二手车经销和经纪机构应当具备企业法人条件，并依法到工商行政部门办理登记。二手车交易市场经营者应当为二手车经营主体提供固定场所和设施，并为客户提供办理二手车鉴定评估、转移登记、保险、纳税等手续的条件。设立二手车交易市场、二手车经销企业开设店铺，应当符合所在地城市发展及城市商业发展有关规定。根据江西省商务厅等6部门下发的《关于进一步规范二手车经营行为促进二手车市场发展的意见》等文件中对设立二手车交易市场应当符合以下规定：1.符合设区市政府批准实施的二手车行业发展规划；2.具备企业法人条件；3.二手车交易市场场地面积不少于2万平方米，办公面积不少于1500平方米，交易大厅面积不少于500平方米；4.服务功能齐全，二手车交易市场应设立车辆展示交易区和交易大厅，具备配套服务功能齐全的设施，能为客户提供办理车辆鉴定评估、交易过户、转移登记、保险、纳税等服务；5.具备规范的内部管理制度，具备专业管理人员；6.符合其他有关法律、法规和规章的规定。因此，原告不具备法人条件，其设立时没有提请商务局研究，不符合鹰潭市政府批准实施的二手车行业发展规划，无任何二手车交易市场场地面积、办公建筑面积、交易大厅面积、配套服务设施及专业管理人员等相关证明材料。原告在工商注册时间为2018年12月14日，直至2019年3月15日才向商务局提交《备案申请书》，超过2个月备案时限，第三人商务局当即答复原告不具备法人资格，不符合相关法规、文件的有关规定，不予备案。故第三人商务局不予备案行为符合法律、法规及相关文件的规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。

第三人江边分局及市税务局述称，同意被告的答辩意见。

各第三人均未提交证据。

经审理查明，2018年12月14日，原告经其总公司东莞市昆胜二手车交易市场有限公司设立后，即在鹰潭市领取分公司营业执照，经营范围为法律、法规、国务院规定禁止的不得经营；法律、法规、国务院决定规定应当许可（审批）的，经审批机关批准后凭许可（审批）文件经营；法律、法规、国务院决定规定无需许可（审批）的，市场主体自主选择经营；二手车市场服务管理、二手车信息咨询等。原告随即在被告处办理了税务登记手续，并领取了二手车销售统一发票。2019年1月4日，被告向原告送达鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》，该通知载明：依据鹰府办发[2014]5号、赣商建字[2010]281号文件，你单位备案资料不齐全，请按文件要求补充后再提交二手车销售发票领购申请，原告不服，遂将被告诉至法院，要求判如所请。

另查明，2019年1月4日，案涉鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》作出后，被告仍依原告的申请分别于2019年1月10日、1月16日、2月14日向原告发放了二手车销售统一发票，至2019年2月14日，原告领取了200份上述发票。2019年2月19日，第三人商务局向第三人市税务局发出《关于二手车经营主体备案、信息录入相关问题的函》中载明：根据国家《二手车流通管理办法》二手车交易市场经营者和二手车经营主体，自取得营业执照之日起两个月内必须向所属地省级商务主管部门备案，（现备案权限已下放到市级）外省备案在本地无效。依照鹰潭市政府批准实施的鹰潭市二手车行业发展规划设立条件，原告不具备企业法人条件，也不具备备案条件，不予备案……提请贵局暂停对其提供发票开具服务。2019年2月27日，第三人江边分局再次作出鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》，载明：依据商务局《关于二手车经营主体备案、信息录入相关的函》，你公司未按照《二手车流通管理办法》规定，自领取营业执照之日起两个月内，向经营所在地市商务部门备案（外地备案在本地无效），故你公司不具备二手车市场交易经营者和二手车经营主体资格。依据《中华人民共和国发票管理办法》第十五条之规定，你公司不备案二手车经营相关资质，不得开具二手车销售统一发票。现通知你公司在收到税务事项通知书后来我局办理发票票种变更相关事宜。

又查明，原告所属的总公司东莞市昆胜二手车交易市场有限公司已在广东省商务厅办理备案手续，且在商务部业务系统统一平台全国汽车流通信息管理网站中二手车交易市场信息备案登记表中载明总公司下设三家分支机构，原告亦在其中。该网站显示独立法人企业应进行备案，非独立法人分公司由母公司进行备案。

再查明，原告已对案涉鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》向本院提起行政诉讼，本院已另案受理。

本院认为，阶段性行政行为，虽然外观完全符合可诉行政行为的特点，但从行政过程的最终结果来看，其对相对人不产生独立的行政法律效力，不应单独纳入行政诉讼受案范围。

实践中，阶段性行政行为的表现形式多样，有的行政行为尚处在运作过程中，还未对相对人产生影响，有的行政行为对相对人的影响需要通过最终行为表现出来。因此，如何确定阶段性行政行为的可诉性标准，需要通过以下几点予以判断：1.确定性法律规制标准。即产生最终确定效力的行政行为才可能对相对人的权益产生实际影响。因行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为，该行政行为尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响，依据司法权和行政权相独立的特点，司法权不易过早介入进行审查。而在行政权对相对人可确定性法律规制效果的行政行为产生前，相对人提起行政诉讼难以有明确的诉讼请求，故该行政行为是否具有确定性法律规制效果是阶段性行政行为的可诉标准之一。2.成熟性标准。行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已达到成熟阶段，才能允许司法审查。其目的有三：一是为了避免法院过早陷入行政机关与相对人的争议之中，行政机关对其职权范围以内的问题拥有首次判断权，其作出确定的决定之前，不应受到法院的干涉；二是法院对行政行为的司法审查应选择适当的时机，不能因司法审查而打断行政机关作出的决定的程序，保证行政行为的连续性和完整性，而中间性的决定将由最终的决定吸收，故只需要对最终的决定予以全面审查，有利于减少司法成本，提高司法效率；三是因为行政机关在作出最终决定之前，行政法律关系尚处在不确定状态，亦存在进一步发生各种变化的可能性，法院缺乏进行审查的确定的对象和现实条件，必须等到行政行为成熟后，法院裁判时机才得以成熟，如果相对人认为的预备性、中间性的决定违法，可在最终的处理决定中提出上述行为的违法理由。而对行政行为是否成熟的判定标准，则应看当事人的法律地位是否受到行政决定的实质影响，是否增减了当事人的权益，是否会妨碍行政主体作出最终行政行为。3.权利救济标准。对于阶段性行政行为来说，法院在审查过程中要注意阶段性行政行为是否会被最终行为所吸收。如阶段性行政行为的效果涵盖在最终行政行为中，那么只需要对最终的行政行为进行审查就能给予相对人提供司法救济保护其权益，无需再对阶段性行政行为进行单独的审查。

本案中，案涉鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》其内容是通知原告补齐备案的相关材料，并暂停税票发放的阶段性行政行为，该行为已经被鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》中所确定的不予向原告开具二手车销售统一发票并变更票种之决定所覆盖、吸收，对原告权益产生最终影响的系之后的决定，而原告已在另案中起诉，其权益已得到司法救济程序之保障。据此，案涉行政行为属于阶段性行政行为，不能单独提起行政诉讼，故对原告的起诉，依法应予驳回。

综上，原告的起诉不符合法律规定。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回原告东莞市昆胜二手车交易市场有限公司鹰潭分公司的起诉。

案件受理费50元（原告已预交），本院予以退还。

如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。

审　判　长　　楼　赟

人民陪审员　　丁洪发

人民陪审员　　孙　莉

二〇一九年十月十六日

法官　助理　　彭　颖

书　记　员　　张玉茹