税收法治化是全面依法治国的重要组成部分，也是构建高水平社会主义市场经济体制的法治基础。“十五五”规划建议明确提出“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策”，这一要求在增值税立法进程中得到充分彰显。作为我国第一大税种，增值税制度的每一处调整都牵动着市场主体的切身利益，而增值税起征点的政策演变，正是观察税收法治化建设步步深入的微观窗口。

从《增值税暂行条例》中笼统的“纳税人”，到营改增试点政策聚焦的“个人”，再到《中华人民共和国增值税法》明确界定的“小规模纳税人”，增值税起征点的适用主体历经三次关键迭代。这一变化看似只是政策适用范围的调整，实则蕴含着税收法定、税收公平、税收效率等现代法治理念的深度落地，折射出我国税收治理从“政策调控为主”向“法律规制为基”的深刻转型。本文通过对比三个阶段的起征点政策，剖析其背后的法治逻辑，展现我国税收法治化建设在明确权利义务、规范执法边界、保障公平竞争等方面的显著进步。

一、增值税起征点政策的三阶段演进与核心差异

增值税起征点作为普惠性税收优惠制度，其政策设计直接关系到小微企业和个体工商户的税负水平。梳理我国增值税制度发展历程，起征点政策的演变可划分为三个关键阶段，核心差异集中于适用主体界定、政策覆盖范围和法律依据三个维度。

（一）第一阶段：《增值税暂行条例》时期的“纳税人”泛化阶段

《增值税暂行条例》对起征点的规定呈现“主体模糊、范围宽泛”的特征。其核心条款明确“纳税人销售额未达到国务院财政、税务主管部门规定的增值税起征点的，免征增值税”，仅从原则上确立了起征点优惠制度，但未对适用主体作出具体限定。

这一阶段的政策设计源于增值税制度建立初期的征管实践需求，彼时市场主体类型相对单一，税收征管体系尚在完善中。但“纳税人”这一泛化表述存在天然缺陷：一方面，未区分一般纳税人和小规模纳税人的征管差异，导致政策适用边界模糊；另一方面，缺乏明确的主体认定标准，为地方征管留下了较大自由裁量空间，可能出现同类主体享受优惠不均的情况，影响了税收公平。

（二）第二阶段：营改增试点时期的“个人”聚焦阶段

2016年全面推开营改增试点后，《营业税改征增值税试点实施办法》第四十九条将起征点适用主体明确为“个人”，并特别注明“增值税起征点不适用于登记为一般纳税人的个体工商户”。同时，政策明确了按期纳税与按次纳税的起征点幅度，其中按期纳税的月销售额范围为5000-20000元，按次纳税的每次（日）销售额范围为300-500元。

这一调整是对征管实践的优化回应，通过聚焦“个人”主体，将优惠精准导向自然人经营者和未登记为一般纳税人的个体工商户，有效避免了一般纳税人违规享受普惠性优惠的情况。但政策仍存在局限：一是“个人”概念的法律界定不够清晰，实践中对个体工商户与自然人的划分标准存在争议；二是政策覆盖范围较窄，大量小规模纳税人企业未能纳入起征点优惠体系，导致税收优惠的普惠性不足；三是政策位阶仍停留在部门规章层面，稳定性和权威性有待提升。

（三）第三阶段：《增值税法》时期的“小规模纳税人”精准阶段

即将于2026年1月1日实施的《增值税法》第二十三条，最终将起征点适用主体明确为“小规模纳税人”，规定“小规模纳税人发生应税交易，销售额未达到起征点的，免征增值税；达到起征点的，依照本法规定全额计算缴纳增值税”。这一调整并非简单的主体替换，而是基于完整的制度设计形成的精准定位。

新法同时明确了小规模纳税人的唯一认定标准——年应税销售额未超过500万元，无论企业会计核算是否健全，均可享受小规模纳税人税收优惠。这一制度设计从根本上解决了此前主体界定模糊的问题，形成了“标准明确、范围清晰、适用统一”的起征点优惠体系。此外，新法将起征点政策上升为法律规定，明确起征点标准由国务院规定并报全国人大常委会备案，既保障了政策的灵活性，又强化了权力监督，体现了税收法定原则的核心要求。

二、起征点政策变化彰显的税收法治化进步

增值税起征点从“纳税人”到“个人”再到“小规模纳税人”的演变，不仅是政策文本的调整，更是税收法治化建设在立法理念、制度设计和治理效能上的全方位进步，集中体现了现代税收法治的核心要义。

（一）税收法定原则的深度落实：从政策导向到法律规制

税收法定原则是税法的核心原则，要求税收要素法定、税收要素明确、依法征收。起征点政策的演变过程，正是税收法定原则逐步落地的生动实践。

《增值税暂行条例》作为行政法规，其起征点规定虽确立了基本制度，但存在授权过度、标准模糊等问题，行政机关拥有较大的政策调整权。营改增试点政策虽细化了适用主体，但仍属于部门规章层面，法律位阶较低，稳定性不足。而《增值税法》将起征点政策纳入法律框架，明确了适用主体、征税规则等核心要素，将起征点调整的权力纳入“国务院规定+人大备案”的法治轨道，从根本上改变了税收优惠政策“政出多门、频繁调整”的局面。

这种转变不仅提升了起征点政策的权威性和稳定性，更通过明确的法律规定减少了政策执行中的自由裁量空间，使纳税人对税收负担形成稳定预期，体现了“税收优惠法定化”的法治要求，呼应了“十五五”规划中规范税收优惠政策的部署。

（二）税收公平原则的充分彰显：从差别待遇到普惠均等

税收公平原则要求税收负担在纳税人之间合理分配，同等条件下的纳税人应享受同等税收待遇。起征点政策的主体调整，本质上是税收公平原则的逐步落实。

营改增试点政策将起征点限定为“个人”，导致大量小规模纳税人企业被排除在优惠之外，形成了“个体工商户能享受、小微企业不能享受”的差别待遇，违背了税收公平原则。而《增值税法》以“小规模纳税人”作为适用主体，以年销售额500万元作为唯一认定标准，打破了企业类型、组织形式的限制，使所有符合条件的市场主体都能平等享受起征点优惠。

这种制度设计实现了税收优惠的“普惠性”与“公平性”统一：一方面，将优惠覆盖范围扩大到全部小规模纳税人，包括小微企业、个体工商户、非企业性单位等，真正落实了对弱势市场主体的扶持政策；另一方面，统一的认定标准消除了地域、行业间的政策差异，避免了“同类企业不同待遇”的情况，为市场主体创造了公平竞争的税收环境，契合了市场经济本质上是法治经济的内在要求。

（三）税收治理效能的显著提升：从模糊征管到精准施策

税收法治化不仅要求制度合法，更要求制度具备可操作性和治理效能。起征点政策的演变，体现了税收治理从“粗放型”向“精细化”的转型，实现了征管效率与遵从成本的优化平衡。

此前的起征点政策因主体界定模糊，导致征管实践中存在大量争议。例如，部分个体工商户因登记为一般纳税人而无法享受起征点优惠，部分小规模企业因主体资格不明确而面临征管困惑，既增加了税务机关的征管成本，也加重了纳税人的遵从负担。

《增值税法》明确“小规模纳税人”的认定标准和适用范围，使起征点优惠的适用具备了清晰的判断依据。纳税人只需根据年销售额即可明确自身是否符合优惠条件，税务机关无需再对主体类型进行复杂界定，大幅减少了税企争议。同时，新法简化了税收优惠的享受流程，小规模纳税人无需审批即可直接享受起征点优惠，降低了政策落地成本。这种“标准明确、流程简化、监管有效”的制度设计，实现了税收治理效能的提升，体现了“以数治税”背景下税收法治化与精细化的有机结合。

（四）政策导向的精准契合：从普遍豁免到靶向扶持

税收优惠作为宏观调控的重要工具，其有效性取决于政策导向的精准性。起征点政策的主体调整，反映了税收优惠从“普遍豁免”到“靶向扶持”的转型，实现了政策效果与调控目标的精准契合。

小规模纳税人以小微企业和个体工商户为主体，是吸纳就业、促进创新的重要力量，但抗风险能力较弱，亟需税收政策扶持。《增值税法》将起征点优惠精准定位为小规模纳税人，既避免了税收优惠的泛化滥用，又确保了政策资源向弱势市场主体倾斜，实现了“扶弱济小”的政策目标。

同时，新法允许小规模纳税人根据自身经营情况选择放弃优惠，且放弃后不受36个月限制，赋予了纳税人更大的经营自主权。这种“法定优惠+自主选择”的制度设计，既体现了税收调控的引导性，又尊重了市场主体的经营决策，实现了政策调控与市场机制的有机结合，彰显了现代税收法治“包容审慎”的治理理念。

三、起征点优惠适用的现实意义与风险防范

（一）现实意义：助力小微企业发展，优化营商环境

起征点政策的法治化调整，对促进小微企业发展、优化营商环境具有重要现实意义。通过明确小规模纳税人的优惠资格，大量小微企业和个体工商户可直接享受销售额未达起征点的免税优惠，有效降低了税负成本，缓解了资金压力。

在经济高质量发展背景下，这一政策不仅能减轻小微企业的经营负担，更能激发市场主体活力，促进就业创业，为经济增长注入新动力。同时，统一、透明的税收优惠政策有助于构建稳定、可预期的营商环境，增强市场主体的发展信心，推动形成全国统一大市场。

（二）风险防范：规范享受流程，坚守合规底线

尽管新法明确了起征点优惠的适用规则，但纳税人在享受优惠时仍需坚守合规底线，防范潜在风险。

一是确保主体资格合规，纳税人应准确核算年应税销售额，对符合小规模纳税人标准的及时享受优惠，避免因资格认定错误导致违规。二是规范销售额核算，严格区分应税销售额与免税销售额，单独核算优惠项目收入，确保销售额计算真实准确，避免因核算不规范丧失优惠资格。三是遵守税收征管规定，按要求进行纳税申报，留存相关交易凭证，配合税务机关的核查工作。

税务机关也应加强政策宣传和引导，通过精准辅导帮助纳税人理解政策要点，同时依托“以数治税”手段加强后续监管，防范虚假申报、违规享受优惠等行为，确保起征点政策在法治轨道上有序实施。

增值税起征点从“纳税人”到“个人”再到“小规模纳税人”的政策演变，看似是适用主体的简单调整，实则是我国税收法治化建设的缩影。这一变化不仅体现了税收法定原则的深度落实、税收公平原则的充分彰显，更反映了我国税收治理从“政策调控”向“法律规制”、从“粗放管理”向“精细治理”的深刻转型。

在“十五五”规划全面落实税收法定原则的背景下，增值税起征点的法治化调整具有重要示范意义。它证明了税收优惠政策的规范化、法定化，不仅能提升政策的权威性和稳定性，更能实现“精准扶持、公平普惠、有效监管”的多重目标，为市场主体创造公平竞争的法治环境。

随着《增值税法》的正式实施，我国增值税制度将更加完善，税收法治化水平将进一步提升。未来，税收政策的制定与调整将更加注重法治精神的融入，更加注重纳税人权利的保护，更加注重政策效果与治理效能的统一。从增值税起征点的变化中，我们看到了税收法治化建设的清晰路径——以法律明确税收要素，以制度保障税收公平，以法治提升治理效能，这正是中国特色社会主义税收法治建设的进步之道，也必将为高质量发展提供坚实的法治保障。