16年来，分税制改革的推进皆因中央与地方的利益关系而举步维艰，尽管其备受瞩目。

    这一次，“两会”代表们并没有明确而直接地提出分税制改革，但在经历了上一年度地方融资平台的疯狂举债后，社会各方对地方债务问题的关注有可能逆向推动分税制改革。

    如第十一届全国人大代表、安徽省发改委主任沈卫国所言，地方融资平台风险究其根源，既有地方经济发展滞后原因，又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素。

    财税体制下一步怎么改，目前尚无定论。但2010年预计将突破万亿的赤字财政已是板上钉钉。

    货币政策的空间已经很小，财政政策逐渐上位。

    然而，地方政府高负债以及隐性债务的问题也早于2009年若隐若现。

    疯狂借贷的好日子恐怕不再有了，在“钱袋子”的问题上，中央与地方的“拉锯战”已经打响。财政压力转为税收压力，端倪已现。

    分税制“单兵突进”

    分税制改革确实留下了很多令人诟病的话题，但这一结局也许正是其他多项改革滞后、与之不匹配而造成的。

    上世纪80年代初到90年代初，这十多年国内反复讨论怎么走才是“公平”的路线。邓小平南巡讲话，确立了社会主义市场经济体系这个总体的目标模式后，财税配套改革于1994年隆重推出，将以往几十年的行政分权改为经济分权。

    事实上，分税制的出现恰恰是体现公平的重要一环：企业不分大小，不论行政级别，依法纳税，公平竞争；而中央与地方的财税分配关系也得到相对稳定。

    “谈到分税制度的时候，很多人往往只看到它是处理中央和地方关系。”财政部财政科学研究所贾康认为，“分税制首先使我们可以凭借这样一个以政控财，以财分配的安排，正确处理政府与企业的关系，也就是以分税制来革除财税分配的旧体制的症结，不论在过去几十年的集权时期还是分权时期，过去没有真正改变就是按照行政体系分配的根本问题。”

    因此，分税制的推行在1994年也有其不可忽略的现实意义。

    上世纪80年代至分税制改革前的十余年间，中国经济出现持续性的高速增长，国内生产总值年均增幅在10%左右，但国家财力并未同步增长，或者说，税收收入的增长速度明显落后于税源的增长速度。

    公开数据显示，从1979年到1993年，我国的财政收入占GDP的比重逐年下降，1979年这一数字为28.4%，但1993年已经下降到12.6%。年均下降超过一个百分点。

    而另一方面，中央财政收入占全国财政收入的比重也由1979年的46.8%下降为1993年的31.6%，中央财政的收支必须依靠地方财政的收入上解才能平衡。

    由于中央财政“钱袋子”吃紧，那些年甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱”并且借而不还的事件。

    1994年1月1日，分税制财政管理体制改革在艰难时世中诞生。改革内容包括：重整税收结构，取消一些不合理的税种，代之以较符合市场化改革的税种；重新划分中央税、地方税、中央地方共享税，使中央取得更大的财源；设计了一套税收返还制度以保护各省市既得利益。

    根据财政部的公开数据，1993~2008年，全国财政收入由4349亿元增加到61330.4亿元，增长了13倍，年均增速高达19.6%；全国财政收入占国内生产总值的比重则由12.3%提高到19.5%.分中央和地方看，1994~2008年中央财政收入年均增长17.6%（以1994年为基期），地方财政收入年均增长18.7%，实现了中央和地方财政收入增长的“双赢”。

    然而，尽管1994年的分税制改革以及2002年的所得税分享改革，都被认为是具有划时代意义的，但亦无法掩盖其先天不足、后天不补。

    缺陷与生俱来

    “分税制改革，财权与事权必须相统一，两个职能的调整也必须相协调，否则，单兵突进的分税制究竟能有什么效果值得怀疑。”财贸所副所长高培勇就曾公开表示，多年来，其他的改革大大滞后于分税制改革。

    “设计任何一种税收制度，首要的是通过这个税制落到钱上。‘钱’数是很重要的，而参照系数是什么，以及政府要做多少事，必须要连在一起来看。”高培勇认为，中国的财政应该走以支定收的路，政府想花多少就花多少是很大的误解。

    换句话说，是以收定支，还是以支定收的根本问题。

    他认为，应该依靠政府职能界定政府支出，然后按照这个支出水平去确定政府收入。“不同级次的政府实际上是有不同的分工，这种不同的分工不同的职能格局就决定不同的支出标准、不同的支出水平，这是设计分税制方案的时候一个最根本、最清晰的参照系，没有这个东西，分税制设计肯定是会有偏差的。”

    事实上，1994年的分税制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，以增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱，但当时还不能确定省以下政府之间的财力分配框架。

    尤其是，我国有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。过多的政府层级使得中国不可能像国外那样完整地按税种划分收入，而只能加大共享收入。但同时，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。

    1994年采取配套改革之后，由于省以下体制过渡不顺，原来的一些矛盾和新的矛盾在交织和积累，引出的是财权的中心上移，事权的中心下移，全国财政收入在增长，地方财政收入也在不断提高的情况下，中央和地方在财政比例中上升，而县乡的财政困难却凸显出来，欠发达地区尤为强烈。

    “由于省以下一直没有真正实行分税制，所以事权中心下移，财权中心上移，造成的问题不是分税制之过，恰恰是没有真正进入分税制轨道，而税收包干制、分层制等负面作用累计和放大，特别在基层表现得最明显。”贾康认为。

    分税制实际上成了“分钱制”。

    为了缓解县乡财政困难，实现省以下财政层级的扁平化，近几年来，财政部在省以下财政管理方式上做了较大改动，推进了省直管县和乡财县管改革的试点。