为了认真贯彻落实国家税务总局加强国、地税合作工作部署，推进税收执法适度整合，省国税局和省地税局在组织调研、总结经验的基础上，共同起草了《甘肃省税务行政处罚裁量权实施办法》（以下简称《实施办法》），经征求基层税务机关、省国地税局相关处业务部门及专家学者的意见，省国地税局局长办公会议讨论通过，省国税局和省地税局共同发布《实施办法》，统一了全省税务行政处罚裁量基准。现就该《实施办法》解读如下：

一、制定《实施办法》的目的和意义

根据国家税务总局关于国地税合作工作部署，将统一税务行政处罚裁量权基准作为国、地税合作的重要内容，要求依法共同制定、发布、执行统一的行政处罚裁量权基准。就税务机关而言，行政处罚裁量权实施中存在一些不容忽视的问题，主要表现为：一是更多关注税收执法行为的合法性，对合理性认识不足，随意执法、滥用裁量权等现象屡有发生；二是基层税务机关对基本相同的税务事项处理结果不同或有较大差异；三是税务行政裁量权的裁量基准国、地税不够统一。这些问题的存在，不利于保护税务行政相对人的合法权益，在一定程度上影响了税务机关的执法形象。进一步规范税务行政裁量权已经成为税务机关推进依法行政的当务之急。制定《实施办法》和裁量基准，就是对行使税务行政处罚裁量权设置统一界限、标尺，或者说给它加一把锁，把它放在笼子里，晒在阳光下，使它更便于操作，更便于接受监督，从而减少税务机关行政处罚的随意性，促进行政处罚公开、公平、公正，保护税务行政相对人的合法权益，提高税务机关的执法水平。

二、《实施办法》的主要内容

规范税务行政处罚裁量权工作的主要内容是建立税务行政处罚裁量权裁量基准制度和适用规则。裁量基准即行政机关根据执法实际，为规范行政裁量权行使而制定的具体标准，是对以往执法经验的归纳、总结和提炼，主要表现为对法律法规规章中相对宽泛的税务行政处罚规定（裁量权空间）按照一定标准（一般按照事实、性质、情节等）进行具体的细化和量化。适用规则用以规范裁量权行使程序。

《实施办法》的主要内容有以下四点：第一，对税收法律、法规、规章规定的对税务行政相对人的违法行为给予行政处罚的条款，结合执法实际，按照事实、性质、情节等划分为轻微、一般、较重、严重等情形，尽可能细化、压缩行政裁量权空间，制定《甘肃省税务行政处罚裁量基准》（以下简称《裁量基准》），共八大类六十一项155档。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》，对依法不予处罚、从轻、减轻的情形作出原则规定，并在细化税务行政处罚裁量基准中体现了这些规定，以指导基层税务机关合理作出裁量行为。第二，对指导行政处罚的一般法理原则，如，违法行为系不可抗力因素造成的，依法不予处罚；对当事人的同一税收违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚；违法行为被行政处罚后继续实施同一违法行为，应当从重处罚等，由于在《裁量基准》中无法体现，为在裁量权行使中落实这些原则，建立了处理问题的程序制度，即应由本级税务机关业务主办部门提出意见，集体讨论决定，并由本级税务机关负责人批准。第三，对情节复杂案情重大的或者处罚金额较大的案件（指达到本级重大税务案件审理标准的案件），认定事实、证据、定性或适用法律依据争议较大的，撤销行政处罚案件的和具有减轻行政处罚的情形，由税务机关集体讨论决定，并由本级税务机关负责人批准，建立了全面规范税务行政裁量权行使的程序制度。第四，对适应商事制度改革办理税务登记的处罚问题在《实施办法》中予以明确，即：法律、法规、规章未作出行政处罚规定的不予行政处罚；违法事实不能成立的，不得给予行政处罚。适应商事制度改革，对按照规定通过“三证合一”、“一证一码”方式办理税务登记的，不存在逾期办理税务登记的违法情形，不予处罚。

三、《实施办法》的特点

（一）在划分裁量阶次时，保持各阶次裁量基准与上位法精神内涵基本相匹配。对上位法处罚条款中规定两个档次的，在《裁量基准》中划分“一般”、“严重”裁量阶次与法条规定的档次分别对应；在每个裁量阶次中再细分若干阶次，如对私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的，《中华人民共和国发票管理办法》第三十八条规定“由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款”。在划分裁量基准时，将第一层次“并处1万元以上5万元以下的罚款”定为“一般”档次，裁量阶次共划分四档，罚款区间为1至5万元；将第二层次“并处5万元以上50万元以下的罚款”定为“严重”档次，裁量阶次共划分四档，罚款区间为5至50万元。

（二）裁量基准制度主要是对税收违法行为法定处罚（罚款）幅度的细化。税务处罚种类主要有三种：罚款；没收财物和违法所得；停止出口退税权。由于没收财物和违法所得、停止出口退税权的行使法律规定了具体的情形和明确的条件，在裁量基准中未再细化规定。

（三）对违法行为轻微、且能在税务机关限期内改正、未造成危害后果的，《实施办法》按照教育与处罚相结合的原则规定按照“轻微”裁量阶次不予处罚。如，对未按照规定办理税务登记验证或换证手续、未按照规定缴销发票等违法行为，纳税人能在限期内改正、未造成危害后果的，按照“轻微”裁量阶次不予处罚。在《裁量基准》中，划分为“轻微”裁量阶次不予行政处罚的共有29处，均是上位法规定为“可以处”的情形。

（四）对部分发票违法行为在法定处罚幅度内规定了较为严厉的处罚。考虑到发票管理是税收管理的一大难题，针对这类较为普遍的现象，为了发挥制度的威慑力，处罚体现从严从重，目的在于通过处罚，使纳税人无利可图，较好地整治此类现象。对应当开具而未开具发票，全部联次非一次性开具发票，虚开发票、非法代开发票、私自印制、伪造变造发票违法行为，《实施办法》在上位法规定的处罚幅度范围内，从严从重规定了处罚幅度。如，对于未按照规定全部联次一次性开具发票的，不论开具份数多少均列为“严重”裁量阶次区分发票类型并按照票面金额的比例予以处罚：增值税专用发票的按查处的违法发票票面金额的50%处罚，具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票的按查处的违法发票票面金额的40%处罚，不具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票的按查处的违法发票票面金额的30%处罚，但最高不超过法定1万元的处罚最高限额。

（五）在“裁量基准”的划分上，主要根据纳税人应作为而不作为的“逾期期限”、“是否在责令限期改正的期限内改正”、纳税人违法行为造成的“违法发票份数、金额”和“违法行为造成不缴少缴税款金额”、主观过失等情节作为参考标准。凡是上位法规定的结果罚，均以造成危害后果的大小作为参考标准划分裁量阶次，如造成税款流失金额、不缴少缴税款金额。对一些行为罚，由于将违法行为进行细化进而一一对应细化裁量阶次较为困难，实践中的违法行为无法穷尽列举，出于制度制定的技术考虑，在细化部分行为罚的裁量阶次时，将逾期期限、发票份数等可以量化的指标作为参考标准划分裁量阶次，如对私自印制、伪造、变造发票的，就参考《最高人民检察院 公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》中应予立案追诉的发票份数作为参考指标，按照发票份数确定未达到立案追诉标准的适用“一般”裁量阶次，按照发票份数确定达到立案追诉标准的适用“严重”裁量阶次。

（六）充分考虑了现实的执法环境。对代扣代收个人所得税的违法行为，对偷税和纳税人不进行纳税申报不缴少缴应纳税款等违法行为，考虑到处罚幅度下限过高易造成执行难形成执法风险，《实施办法》在上位法规定的处罚幅度范围内，结合执法的现实环境，每档规定了处罚50%的最低下限。

四、关于对若干日常重点税务行政处罚条款使用的解读

（一）关于纳税人未按照规定的期限申报办理税务登记、变更或者注销税务登记处罚基准的解读

商事制度改革后，对逾期办理税务登记的处罚，在实践中裁量基准只适用于未纳入“三证合一”的社会组织纳税人、个体工商户、临时纳税人。顺应改革的大形势，对暂未纳入“三证合一”范围未按规定期限申报办理税务登记的纳税人，如能在税务机关责令限改的期限内改正的，则对应“轻微”裁量阶次不予处罚；如未在税务机关责令限期改正的期限内改正、但在超过规定办理期限180日以下的，则按照“一般”裁量阶次予以处罚，此类情形下最高罚款不超过2000元，处罚幅度与《中华人民共和国税收征收管理法》第六十条一款“由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款”之规定相对；如未在税务机关责令限改的期限内改正、在超过规定办理期限180日以上的，则按照“严重”裁量阶次予以处罚，与《中华人民共和国税收征收管理法》第六十条第一款“情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚款”之规定相对应，最高罚款不超过10000元。

（二）关于纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的处罚基准的解读。实践中，未按期办理纳税申报的情形集中在：一是春节假期以后的申报期出现；二是有些纳税人在网上申报不成功，税务机关监控结果为“未申报”，对以上两种情形予以处罚不合理。同时，“首违不罚”符合行政法一般规定。为此，我们将纳税人属于在连续的12个月内首次违反规定，经税务机关责令限期改正、在限期内改正，且在超过规定的办理和报送期限5日以下的，按照“轻微”裁量阶次不予处罚，体现“首错不罚”和教育与处罚相结合的原则。除首违外，对经税务机关责令限期改正、在限期内改正的应按照“一般”裁量阶次中“每超过规定的办理和报送期限1日罚款40元”之规定予以处罚；对经税务机关责令限期改正、在限期内未改正但在超过规定的报送期限40日以下改正的应按照“一般”裁量阶次中“每超过规定的办理和报送期限1日罚款50元”之规定予以处罚。对于经税务机关责令限期改正、在限期内未改正，超过规定的报送期限40日以上的，按照“严重”裁量阶次予以处罚，最高罚款不超过1万元。

按照总局相关规定，纳税人首次办理涉税事宜，如发生纳税义务办理纳税申报或者领用（代开）发票时，填报《纳税人首次办税补充信息表》，进行税种（基金、费）认定。税种认定后，纳税人应当按照法律法规规定，连续按期纳税申报。因此，纳税人在办理了“三证合一”的执照后至填报《纳税人首次办税补充信息表》进行税种认定期间，不存在未按规定期限办理纳税申报的情形；对于办理税种认定后再发生未按规定期限办理纳税申报的，应按照实际情况分别适用“轻微”、“一般”、“严重”等相应的裁量阶次。

（三）关于偷税处罚基准的解读。对纳税人、扣缴义务人偷税的，我们采取不缴或者少缴应纳税款的金额和占同期同税种应纳税款的比例作为参考标准划分裁量阶次。由于偷税行为的复杂性，考虑到稽查实践中的执行问题，对每档都设定了最低50%以上的处罚幅度。具体是：对不缴或少缴应纳税款占同期同税种应纳税款10%以下或者不缴或少缴税款在5万元以下的，按照“一般”裁量阶次处不缴或少缴的税款50%以上1倍以下罚款；对不缴或者少缴应纳税款占同期同税种应纳税款10%以上30%以下且不缴或者少缴税款在5万元以上的和不缴或者少缴应纳税款占同期同税种应纳税款30%以上且不缴或者少缴税款在5万元以上50万元以下的，按照“一般”裁量阶次处不缴或少缴的税款50%以上2倍以下罚款；对不缴或者少缴应纳税款占同期同税种应纳税款30%以上且不缴或者少缴税款在50万元以上的，按照“严重”裁量阶次处不缴或者少缴的税款50%以上5倍以下罚款。

（四）关于骗取出口退税处罚基准的解读。对骗取出口退税，我们依据《国家税务总局关于停止为骗取出口退税企业办理出口退税有关问题的通知》(国税发[2008]32号)相关规定划分裁量阶次。对骗取国家出口退税款在5万元以下的，处骗取税款1倍以上2倍以下罚款，停止办理出口退税半年以上1年以下；骗取国家出口退税款在5万元以上50万元以下的，处骗取税款2倍以上3倍以下罚款,停止办理出口退税1年以上1年半以下；骗取国家出口退税款在50万元以上不满250万元，或因骗取出口退税行为受过行政处罚、两年内又骗取国家出口退税款数额在30万元以上不满150万元的，处骗取税款3倍以上4倍以下罚款，停止办理出口退税1年半以上2年以下；骗取国家出口退税款250万元以上，或因骗取出口退税行为受过行政处罚、两年内又骗取国家出口退税款数额在150万元以上的，处骗取税款4倍以上5倍以下罚款，停止办理出口退税2年以上3年以下。

（五）关于纳税人、扣缴义务人在规定期限内不缴或者少缴应纳或者应解缴的税款处罚基准的解读。对纳税人、扣缴义务人在规定期限内不缴或者少缴应纳或者应解缴的税款的，经税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，税务机关除依法采取强制执行措施外，我们按照不缴或者少缴应纳或者应解缴的税款金额作为参考标准划分裁量阶次。具体是：对不缴或者少缴税款在50万元以下的，按照“一般 ”裁量阶次予以处罚，其中，不缴或者少缴税款在5万元以下的，处不缴或者少缴税款50%以上1倍以下罚款；不缴或者少缴税款在5万元以上50万元以下的，处不缴或者少缴税款50%以上2倍以下罚款。对不缴或者少缴税款在50万元以上的，按照“严重 ”裁量阶次予以处罚，其中，不缴或者少缴税款在50万元以上100万元以下的，处不缴或者少缴税款50%以上3倍以下罚款；不缴或者少缴税款在100万元以上的，处不缴或者少缴税款50%以上5倍以下罚款。

（六）关于纳税人、扣缴义务人逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关检查的处罚基准的解读。对纳税人、扣缴义务人逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关检查，经责令改正,纳税人、扣缴义务人及时改正、积极配合开展检查工作的,按照“轻微”裁量阶次不予处罚，体现教育与处罚相结合的原则。对经责令改正,纳税人、扣缴义务人虽能接受税务检查,但在规定的时限内未提供账簿、资料又无正当理由的,按照“一般”裁量阶次处1万元以下罚款。纳税人、扣缴义务人虽能接受税务检查,但提供虚假资料，或者拒绝提供有关资料（包括转移、隐匿、销毁有关资料情形）的，以及纳税人、扣缴义务人拒不接受税务检查的，按照“严重”裁量阶次予以处罚，其中，纳税人、扣缴义务人虽能接受税务检查,但提供虚假资料，或者拒绝提供有关资料（包括转移、隐匿、销毁有关资料）的，处1万元以上3万元以下罚款；纳税人、扣缴义务人阻止税务机关记录、录音、录像、照相和复制与案件有关的情况和资料等拒不接受税务检查的,处3万元以上5万元以下罚款。“一般”裁量阶次对应《中华人民共和国税收征收管理法》第七十条 “由税务机关责令改正，可以处一万元以下的罚款”之规定；“严重”裁量阶次对应《中华人民共和国税收征收管理法》第七十条 “情节严重的，处一万元以上五万元以下的罚款”之规定。

（七）关于应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的处罚基准的解读。在实践中，应当开具而未开具发票的具体情形较多，是按次数衡量，还是按照份数算；是按照举报发现的来衡量还是按检查查处的衡量，情况复杂。为便于理解和执行，对此类违法行为我们按照应当开具而未开具发票查处的份数作为参考标准，并区分发票的类型（增值税专用发票、具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票和不具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票）分别制定裁量基准。同时，针对这类较为普遍的现象，为了发挥制度的威慑力，处罚体现从严从重，目的在于通过对此类行为的处罚，达到纳税人无利可图，较好地整治此类现象发生。在法律规定的框架内，具体的裁量幅度确定为：对于应当开具而未开具增值税专用发票查处的份数在5份以下的，具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票查处的份数在10份以下的，不具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票查处的份数在15份以下的按照“一般”裁量阶次予以处罚；对于应当开具而未开具增值税专用发票查处的份数在5份以上10份以下的，具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票查处的份数在10份以上15份以下的，不具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票查处的份数在15份以上20份以下的按照“较重”裁量阶次予以处罚；对于应当开具而未开具增值税专用发票查处的份数在10份以上的，具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票查处的份数在15份以上的，不具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票查处的份数20份以上的按照“严重”裁量阶次予以处罚。

对未按照规定的时限、顺序、栏目开具发票的，不论开具份数及发票类型，均按照“较重”裁量阶次，按未按照规定的时限、顺序、栏目开具发票的份数每份500元处罚，累计最高罚款不超过1万元；有违法所得的予以没收。

对于未按照规定全部联次一次性开具发票的，不论开具份数多少均列为“严重”裁量阶次区分发票类型并按照票面金额的比例予以处罚。对未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具增值税发票的按查处的违法发票票面金额的50%处罚，对未按规定全部联次一次性开具具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票的按查处的违法发票票面金额的40%处罚，对未按规定全部联次一次性开具不具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票的按查处的违法发票票面金额的30%处罚，最高罚款不超过1万元；有违法所得的予以没收。

对未加盖发票专用章的，均列为“一般”裁量阶次，按未加盖发票专用章的发票份数每份50元处罚，累计最高罚款不超过1万元。

（八）关于违反《中华人民共和国发票管理办法》第二十二条第二款的规定虚开发票的处罚基准的解读。在实践中，纳税人虚开发票是税收管理的一大难点，通过虚开发票骗取出口退税、骗取抵扣税款、获取非法利益（包括虚列支出、套取补贴等）严重影响税收秩序和经济秩序。针对这类现象，为了发挥制度的威慑力，处罚体现从严从重，目的在于通过处罚使纳税人无利可图，较好地整治此类现象。在法律规定的框架内，具体的裁量幅度确定为：对违反《中华人民共和国发票管理办法》第二十二条第二款的规定虚开发票的，我们按照虚开发票的金额作为参考标准划分裁量阶次，在细分“严重”裁量阶次时，参考虚开发票的金额的同时区分发票类别（增值税专用发票、具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票和不具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票）划分裁量基准。对虚开、非法代开发票金额1万元以下的，按照“一般”裁量阶次予以处罚，其中，虚开、非法代开发票金额在1000元以下的，处虚开、非法代开发票票面金额50％以上5000元以下罚款，由税务机关没收违法所得；虚开金额在1000元以上5000元以下的，处5000元以上2.5万元以下罚款，由税务机关没收违法所得；虚开金额在5000元以上1万元以下的，处2.5万元以上5万元以下罚款，由税务机关没收违法所得。对虚开、非法代开发票金额1万元以上的，按照“严重”裁量阶次予以处罚，并区分发票类别细分了处罚阶次。其中，虚开、非法代开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的普通发票，虚开金额在1万元以上10万元以下的，处5万元以上10万元以下罚款，由税务机关没收违法所得；虚开金额在10万元以上30万元以下的，处10万元以上20万元以下罚款，由税务机关没收违法所得；虚开金额在30万元以上50万元以下的，处20万元以上30万元以下罚款，由税务机关没收违法所得；虚开金额在50万元以上下的，处30万元以上50万元以下罚款，由税务机关没收违法所得。虚开、非法代开不具有骗取出口退税、抵扣税款功能的普通发票的，虚开金额在1万元以上10万元以下的，处5万元以上10万元以下罚款，由税务机关没收违法所得；虚开金额在10万元以上的50万元以下，处10万元以上20万元以下罚款，由税务机关没收违法所得；虚开金额在50万元以上的100万元以下，处20万元以上30万元以下罚款，由税务机关没收违法所得；虚开金额在100万元以上的，处30万元以上50万元以下罚款，由税务机关没收违法所得。

需要注意的是“一般”裁量阶次中未区分发票类别，如虚开金额在1万元以下的，不论发票属哪种类型均按照虚开金额适用“一般”裁量阶次中相应的处罚裁量基准。

（九）关于非法印制发票处罚基准的解读。非法印制发票行为比较恶劣，达到一定数量就构成经济犯罪行为。对于非法印制发票的，我们按照发票份数作为参考标准，并区分发票类型（增值税专用发票、具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票和不具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票）划分裁量阶次。对非法印制增值税专用发票在10份以下、非法印制可以用于骗取出口退税抵扣税款的普通发票25份以下和非法印制不具有骗取出口退税、抵扣税款功能的普通发票50份以下的，按照“一般”裁量阶次予以处罚。对非法印制增值税专用发票在10份以上、非法印制可以用于骗取出口退税抵扣税款的普通发票25份以上和非法印制不具有骗取出口退税抵扣税款功能的普通发票50份以上的，按照“严重”裁量阶次予以处罚。

（十）关于私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的处罚基准的解读。对于私自印制、伪造、变造发票的，我们按照发票份数作为参考标准，并区分发票类型（增值税专用发票、具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票和不具有出口退税、抵扣税款功能的普通发票）划分裁量阶次。适用“一般”裁量阶次予以处罚的有：私自印制、伪造、变造增值税专用发票25份以下的， 私自印制、伪造、变造可以用于骗取出口退税、抵扣税款的普通发票50份以下的，私自印制、伪造、变造不具有骗取出口退税、抵扣税款功能的普通发票100份以下的；适用“严重”裁量阶次予以处罚的有：私自印制、伪造、变造增值税专用发票25份以上的，私自印制、伪造、变造可以用于骗取出口退税、抵扣税款的普通发票50份以上的，私自印制、伪造、变造不具有骗取出口退税、抵扣税款功能的普通发票100份以上的。

对于非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的，我们按照是否有违法所得及违法所得的金额作为参考标准划分裁量阶次。对非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章，没有违法所得和违法所得1万元以下的，按照“一般”裁量阶次处1万元以上5万元以下罚款。对非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的，违法所得1万元以上的按照“严重”裁量阶次予以处罚，其中，违法所得1万元以上5万元以下的，处5万元以上25万元以下罚款；违法所得5万元以上的，处25万元以上50万元以下罚款。

（十一）关于未按照规定缴销发票的处罚基准的解读。对未按照规定缴销发票的，如在超过规定缴销期限后30日以下主动改正，未对税收管理造成影响的，且无违法所得的，按照“轻微”裁量阶次不予处罚，体现教育与处罚相结合的原则。对经税务机关责令改正、在限期内改正，超过规定缴销期限90日以下的，按照 “一般”裁量阶次予以处罚，其中，超过规定缴销期限60日以下的，处1000元以下罚款，有违法所得的予以没收；超过规定缴销期限60日以上90日以下的，处1000元以上2000元以下罚款，有违法所得的予以没收。对经税务机关责令改正、在限期内改正，超过规定缴销期限90日以上的以及经税务机关责令改正、在限期内未改正的，按照 “严重”裁量阶次予以处罚，其中，超过规定缴销期限90日以上的，处2000元以上1万元以下罚款，有违法所得的予以没收；经税务机关责令改正、在限期内未改正的，处5000元以上1万元以下罚款，有违法所得的予以没收。

五、关于实施日期

考虑到“营改增”后，国税部门税源管理面临的新情况（对个体户原地税是“以票控税”），包括发票管理的主要任务转移到国税部门，从2016年5月1日起处理许多新问题要适用本办法，本办法实施日期与公布日期之间不足一月有所提前，确定为6月1日，目的是为改革大局服务。