近年来．根据国家税务总局文件的要求，全国各地纷纷以审计或鉴证业务为突破口．有力地推进了注税行业的发展。就福州地税局的情况看．较果很明显．实现了跨跃式的发展。据统计，2005年到2007年．注册税务师分别审计补税4025万元、2 1 2亿元、3．09亿元，年审计并出具《税务审计报告》户数从2005年的980户到2007年5787户(占福州地税管征的企业户数20％)。与此同时，福州市税务师事务所从25家201名执业注册税务师发展到2007年底52家423名。由于税务中介参与了税务审计业务．促进了税收申报的准确率，同时，变税务机关部份无偿的服务为税务中介有偿的个性化服务。现在．包括企业所得税汇算等大量的税收业务培训主要由税务中介来完成．有效地缓解了基层税务人员不足。税务机关、纳税人、税务中介三方共赢的局面已经初步显现。然而在实践中，也出现了不少设区市无法解决的难题．这些难题已经使注税行业工作停滞不前。本文就设区市遇到的主要难题及建议如下：

   一、税务师事务所税务审计补税应免除滞纳金

   税务中介开展的税务审计业务如前所述，意义重大，前景看好，然而，福州地税局经过三年的力推实践，日益感觉到．税务师事务所税务审计补税应免除滞纳金，才能取得广大企业的支持。

   理由是：①国际惯例。如：韩国之所以有95％的企业能委托税务士代理涉税事项，是因为政府有赏罚规定：未经税务士签章的企业所得税纳税申报要加征20％的税款：中小企业委托税务士代理建帐、纳税申报可减征应纳税额10％。其成功的经验表明，不但滞纳金要让，必要时税款也可以让。②由于纳税人支付了委托费用，其数额在总量上相当于滞纳金．从某种意义上可以理解为，纳税人为应补税款，已付出了相应的经济代价。③是纳税人自愿委托税务中介进行税务审计的源动力。因为，滞纳金是强制、是惩罚，纳税人无法接受花钱请人来审查还要交滞纳金这一事实。即使要委托税务中介审计，也经常会通过商业贿赂来解决滞纳金问题．这又成为商业贿赂的温床。所以，目前，注册税务师查补税款加收滞纳金已成为注册税务师开展税务审计业务的瓶颈问题。④加收滞纳金是手段不是目的，如果有不同的手段能更好地达到同样的目的，那么应当允许。⑤这一类纳税人有一定的纳税观念．能自觉接受税务中介机构监督，应有鼓励措施。⑥既然原《企业所得税暂行条例》可以通过企业所得税汇算清缴这一名义，把查补企业所得税税款只要在次年4月底前入库的，可免滞纳金，那么纳税人能在次年规定时间内提供税务师事务所出具年度《税务审计报告》的，其查补各项税款也能同时入库的，应给予免除滞纳金。

   二、税务机关推动与监管的力度不够

   (一)尽快解决审计与鉴证管理不归口，政出多门

   现在，税务中介的业务没有归口管理，税务机关内部各业务部门各自设立税务中介的单项鉴证类业务．仅总局各业务司就有：《企业财产损失税前扣除鉴证报告》、《企业税前弥补亏损鉴证报告》、《内资房地产开发企业有关资料差异调整情况的税务鉴定报告》、《土地增值税清算鉴证报告》、《企业所得税汇算鉴证报告》等五项，而各地自行规定的单项鉴证类业务则更多。对此企业意见很大．因为，他们无法忍受在一年里，多次接受一家或多家税务师事务所的单项审查，并重复多次支付不同的单项鉴证

费用。为避免纳税人的抵触情绪，也为避免成为地方政府为企业”减负”的目标．对税务中介的审计或鉴证报告必须归口管理，推行税务中介一次到户，税种审全，环节审透，所有鉴证项目一次

做全，一次收费的“税务审计”业务，其余单项鉴证均作为主报告的附件，即《税务审计报告》的附件。

   (二)委托税务中介出具全税种的《税务审计报告》应当是必须的

    由于总局在是否可以要求纳税人必须提供委托税务中介出具的审计或鉴证报告上，没有统一的说法，到目前只有规定了《企业财产损失税前扣除鉴证报告》是财产损失企业在申请时必须提供的．而对于其他企业是否提供《税务审计报告》未要求必须提供，这使得基层税务机关对纳税人不提供《税务审计报告》的，不敢按《征管法》第二十五条、第七十条规定处理，更使得广大企业不愿花钱请税务中介来查税。所以我们建议．必须尽快明确设区市以上税务机关可以要求纳税人必须提供各税统审的、各单项鉴证报告为附件的《税务审计报告》，为避免税务机关滥用职权之嫌，应同时规定，税务机关不得重复要求纳税人报送审计或鉴证报告。

   (三)存在监管不到位

    现在，不少地方没有监管或乱监管，以致不少税务师事务所及其注册税务师无所顾忌．或找关系抱大腿后随意出具《税务审计报告》，甚至出现了“收钱卖公章”的税务中介，造成国家、企业巨大的损失而不负责任。

   最后将导致注税行业再次出现信用危机，税务机关不敢采信。使注税行业好不容易从困境中走出又打回起点。

建议以下几点：

    1、委托协议必须明确过错赔偿条款且格式要通用统一。目前税务中介使用的税务代理委托协议文本主要有：①《关于印发<企业所得税汇算清缴纳税申报鉴证业务准则(试行)>的通知》(国税发[2007]10号)的附件《涉税鉴证业务约定书(参考文本)》、

  ②《关于印发<企业财产损失所得税税前扣除鉴证业务准则(试行)>的通知》(国税发[2∞7]9号)的附件《涉税鉴证业务约定书(参考文本)》、③《关于印发<土地增值税清算鉴证业务准则(试行)>的通知》(国税发[2007]1 32号)的附件《涉税鉴证业务约定书(参考文本)》、④《税务代理业务规程》(国税发[2001]117号)的附件《税务代理委托协议示范文本》四种。

    前三种在乙方的义务中没有明确的过错赔偿条款，并且看似有责任，实际上难以操作，如：前三种文本中乙方主要义务有“由于乙方过错导致甲方未按规定履行纳税义务的，乙方应当按照有关法律、法规及相关规定承担相应的法律责任”。这一款首先是把判定甲乙双方责任的麻烦扔给了税务机关，加重了基层税务人员的负担。

    第四种《税务代理委托协议示范文本》第四条第四点：因乙方(受托方)造成甲方(委托方)不正确纳税，被税务机关处以补税、罚款、加收滞纳金的，由甲方负责补税．乙方应对损失承担相应的赔偿责任”，这一条款可以使纳税人将纳税风险转嫁到税务中介机构，是提升税务中介责任感的利器。但滞纳金偏于严厉(审计补税若能免除滞纳金则不存在该问题)．因为．注册税务师查补的税款．按现行规定，纳税人也应交纳滞纳金，不因注册税务师的查补而免收滞纳金。因此，对出具涉税鉴证报告之日以前的滞纳金不宜由税务中介负责赔偿，但对于出具涉税鉴证报告之日后的滞纳金则可以由税务中介负责赔偿．赔偿时效为二年。

   另外，由于四种格式不统一，已经给企业、税务中介、税务机关带来了混乱，建议尽快整合成一种各类业务通用、赔偿责任明确的委托协议。

   2、缺少组织保证。随着注税行业的发展，行业内急需与税务部门有一个业务政策沟通的管道，因为．目前注册税务师在执业中碰到不明确的业务问题向税务部门寻求解答时，或互相推诿无人管或多种答案，导致政策执行极不严肃．促使注册税务师为规避执业风险而强化了对基层税务人员的依附。无形中成为又一个商业贿赂的温床。

    同时，注册税务师队伍与其业务迅速扩展，由于各基层局没有专人专业监管．给少量不诚信的事务所或注册税务师有了可乘之机．败坏了行业声誉，也给国家造成税收损失。

    如果国、地税设立联合监管机构．会因谁为主、次而争执不休，同时也因为国、地税业务专业性较强，各自对税收业务的监管无法替代。此外，省以下国税、地税分别为不同系统．在实际工作中难以协调。再次，双方采取轮流执政．那又会造成缺少长远的监管目标，而无法避免临时应付的工作思想，不利于行业的长远发展。建议：有30家以上税务师事务所200名以上执业注册税务师的设区市(经济发达区、县)，国、地税应分别设立专职监管机构，人员可以从推广注税行业后的富余人员中解决。另外建议成立设区市一级注册税务师协会，这可便于协调国、地税问的关系，加强行业自律．减少政出多门．解决注册税务师执业过程中遇到的难题。

   3、要有行之有效的处罚权安排。之前，人事部、国家税务总局联合颁发的《注册税务师资格制度暂行规定》中，县及县以上税务机关还有处罚权，现在《注册税务师管理暂行办法》却将负有直接执业监管职责的地市与县区税务机关的处罚权收归省局，这必然导致监管缺位或越位。其次，省局由那个部门管不明确．如果归省注税管理中心管．会有执法权的法律问题．如果归省国税管．那么，属地税业务部份无法办理。再次，《征管法实施细则》第98条规定：“税务代理人违反税收法律、行政法规．造成纳税人未缴或者少缴税款的，除由纳税人缴纳或者补缴应纳税款、滞纳金外，对税务代理人处纳税人未缴或者少缴税款50％以上3倍以下的罚款”，这一条规定将栽定双方责任的难题交给税务机关，理论可行，实际上可操作性难度大，目前没有一家税务中介能够按该条款处理。

   三．转变观念，提高注册税务师的社会地位

   现在．不少人对注税行业有较大的偏见，还停留以往“铲事”所、“皮条”所、“养老”所的观念上。即：以往那种哪里出了税案，找“铲事”所．那家被税务机关卡了，找“皮条“所．那位领导退休了．找”养老”所发挥“余威”。

    所以．为改变对注税行业的认识，提高注册税务师的社会地位十分必要．建议实施以下措施：

   (一)税务公务员招收，应主要从社会上招收有经验的优秀注册税务师，这样可以立刻成为单位业务骨干．而不必任何培训。

   (二)对初任执法岗位领导、初任执法岗位必须通过注册税务师资格考试。理由是其他部门已有成功的先例：最高检察院、最高法院、司法部为解决队伍务素质问题与社会形象问题，于2001

年1 0月31日联合颁布2002年1月1日实施的《国家司法考试办法《试行)》第二条规定”初任检察官、初任法官和取得律师资格必须通过国家司法考试”。现在，全国司法考试经过八年的考试．已成了全国第一大考，号称“国考”，其队伍的业务素质与社会形象迅速得到较大的提高，很有借鉴的必要。

   考虑到现实条件．不可能一步实施到位．但可以让有注册税务师资格(近期可包括有注册会计师、律师资格)的税务公务员优先调整到执法岗位或执法岗位领导，并有计划逐步将现有没有取得注册税务师资格的人员淡出执法岗位与执法岗位领导。

   (三)对取得注册税务师资格的税务人员要有鼓励措施。除一次性给予奖励外，还要给予报销取得注册税务师资格后的一切相关费用．如：后续培训费、年检费、会员费、办证费等，不能因税务人员取得注册税务师资格而增加他们的经济负担。

   (四)尽快解决相对注册会计师不公平的待遇。一是，二者的报考条件不同。注册会计师考试只要求考生具有大专学历即可：而注册税务师考试则要求考生具备经济类、法学类大专毕业学历，其他大专毕业学历必须有从事经济、法律工作8年的经历才能报考。二是．二者的考试成绩有效期不同。注册会计师考试成绩5年内有效，而注册税务师考试成绩3年内有效。由于注册税务师资格考试条件和考试成绩有效期相对注册会计差异太大，极大地影响了人们参加注册税务师考试的积极性。

   四、转变职能，实现企业“一年一宙”

   (一)重建“申报、代理、稽查”三位一体

   征收管理体制改革在我国征管体制改革史上，总局曾按国际惯例先进的理念，提出“申报、代理、稽查”三位一体，但由于当时税务中介发展规模太小，且与税务机关不脱钩，无法担以大任，同时也由于信息技术的落后难以提供有效的技术支持而夭折。然而．时过境迁，先前的不足以成为历史，2008年6月25日国家税务总局党组成员、总经济师董树奎在全国注册税务师管理工作视频会议提出“依法支持注税行业发展，将注册税务师管理纳入金税三期。”现在是重新提出“申报、代理、稽查”三位一体的时候了，这不是简单重复．而是马克思哲学的”扬弃”。

   (二)监管对象变查企业为查中介

   就是将税源管理部门税管员原先担负的，占工作量60％以上的，直接对企业进行日常检查、专项审核、清算、结算等职能交由税务中介”审计或鉴证”。从而部份多余的税管员则在所有企业实现税务中介”一年一审”的基础上．行使行业监管职责，有重点、有目的地对《税务审计报告》实施评估或抽查，并对发现的问题及时处理。

   (三)全国所有企业实现税务中介“一年一审”是可行的

    据国家统计局2005年1 2月6日发布的《第一次全国经济普查主要数据公报》．2005年末，我国共有企业法人325万个。全国有近7.5万名注册税务师．2.1万名执业注册税务师，如果有业务保障，完全可以从非执业的5.4万名中转3.4万名为执业注册税务师(以福州市非执业师与执业师1：2 8比率测算)，这样，全国执业注册税务师可达5.5万名。按人均年审查60家企业计算．5.5万名执业注册税务师一年可审查330万家企业，也就是说，以我国目前的注册税务师基本上可以对我国325万个企业实施“一年一审”。考虑到各地注税行业发展不平衡，可以通过5—6年的过渡期，稳步推进，分步到位。

   (四)领购发票年审制度

   为配合推进所有企业实现税务中介的“一年一审”制，避免基层税务人员与税务中介的商业贿赂，建议：企业每个会计年度未经主管税务机关检查或结算的，应提供税务师事务所按规定出具的各税统审的《税务审计报告》，否则，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。理由如下：

   1、是实现总局关于“以票管税”、“以票控欠”的重要措施。在实践中“验旧购新或者缴旧购新”主要在领购环节把关，只能解决单个流转税面上的问题．而深层次的问题却无法解决。同时．面对其他税种．如：‘所得税、房产税等多个税种却无法实现以票管税、以票控欠。

   2、由于企事业单位大量增多，税务机关无法对其做到逐一监控．更做不到一年一查。而长期无人监督检查，淡化了纳税观念，使企业产生了侥幸心理．而把不少精力用在了争取税务机关“免查”行政自由裁量权的”攻关”上。

   3、由于一边不明企业有多少未缴税款，一边又供票给企业，很容易触及《刑法》405条“徇私舞弊发售发票罪”。

   注税行业的存在与发展，是市场经济发展的必然结果，是不可逾越的中间环节，是加入wTO后发展现代服务业的要求，是降低征收成本、纳税成本的需要，更是构建小政府大社会的必由之路。