根据世界发展进程的规律，我国已经处在经济社会发展的关键时期，也是社会矛盾较为严重的时期。按照全面、协调和可持续发展的科学发展观的要求，努力构建社会主义和谐社会，已是当务之急。
　　一、基本观点
　　（一）处理公平与效率的关系，应坚持以下基本原则：第一，二者要兼顾，不能偏废；第二，二者可以有所侧重，在不同时期、不同国家和不同领域，可以有所不同。就目前我国来说，应该力求做到：
　　1.在经济生活中，要把效率放在第一位。
　　2.在社会生活中，要把公平放在第一位。
　　3.初次分配要注重效率，发挥市场的基础作用。
　　4.再分配要注重公平，加强政府对收入分配的调节作用。
　　（二）改革开放以来，我国在处理公平与效率的关系上实行“效率优先、兼顾公平”的基本原则，总的来看是正确的。
　　（三）我国经济和社会发展到现阶段，在处理公平与效率的关系上，应当把二者兼顾起来，不再提“谁优先、兼顾谁”。
　　（四）在财税工作中，我们应该提倡并实行“公平优先、兼顾效率”的理念和原则。
　　二、财税理念转变的原因分析
　　（一）个人收入分配差距扩大的影响
　　个人收入分配公平与效率之间是辩证统一的关系，需要积极寻找这两大目标之间的最佳结合点。在个人收入分配差距尚未突破人们的承受限度之前，随着分配差距的扩大，其对经济效率的激励作用会逐渐加强，主要表现为一种正效应。然而，一旦个人收入分配差距突破了人们的承受限度，随着分配差距的扩大，其对经济效率的激励作用则会逐渐减弱，社会成员之间的内耗会大幅度增加，主要表现为一种负效应。若以横坐标轴表示个人收入分配差距，纵坐标轴表示边际效率与边际激励成本，便可得到边际效率曲线与边际激励成本曲线。
　　如图所示，边际效率曲线自原点始，向左上方倾斜且增幅逐渐减小；边际激励成本曲线自原点始，向右上方倾斜且增幅逐渐加大；两曲线交于E点。当个人收入分配差距在与E点相对应的X限度内逐渐扩大时，其所带来的边际效率大于所支付的边际激励成本，故可增加净社会福利；当个人收入分配差距越过X点继续扩大时，其所带来的边际效率小于所支付的边际激励成本，则会减少净社会福利；当个人收入差距为X时，其所带来的边际效率等于所支付的边际激励成本，净社会福利最大。简言之，E（X，Y）点即为效率目标与个人收入分配公平目标的最佳结合点。
　　依据上述分析，所谓“效率优先，兼顾公平”与“公平优先，兼顾效率”，不过是向效率目标与个人收入分配公平目标的最佳结合点E（X，Y）趋近的两种政策取向。具体说来，当个人收入分配差距尚未达到X点以前，应适当扩大个人收入分配差距，采取“效率优先，兼顾公平”的政策；当个人收入分配差距超过X点时，则应适当缩小个人收入分配差距，采取“公平优先，兼顾效率”的政策。
　　那么，我国当前的个人收入分配差距状况到底如何呢？
　　第一，我国个人之间的收入差距在不断扩大。从经济学的角度看，有关个人收入差距的衡量指标有基尼系数、收入不良指数、泰尔指数和阿特金森指数等，用得较多的是基尼系数和收入不良指数。据国家统计局和人民网提供的数据，2000年～2003年，我国居民的基尼系数分别为0.417、0.458、0.454和0.460，已经超过了0.4的国际警戒线，表示我国目前的收入差距已经很大了。
　　第二，我国地区之间的居民收入水平相差较大。根据国家统计局的数据，2001年农村居民人均纯收入最高的为上海，最低的为西藏；城镇居民人均可支配收入最高的也是上海，最低的是山西；各地区职工平均工资最高的还是上海，最低的为安徽。
　　第三，城乡居民收入差距过大。2001年中国城镇居民平均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.9倍。如果考虑到实际购买力和享受政府提供的公共服务水平的不同差距则更大。据国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.6:1，只有3个国家超过了2:1，中国便是其中之一。
　　第四，城镇内部居民收入差距不断拉大。据马晓河对城镇居民1990年以来不同收入阶层之间收入分配情况的研究，从1990年到2001年11年间最低收入户居民与最高收入户居民的收入差距扩大到了将近两倍。
　　第五，农村内部居民收入差距不断扩大。从改革开放以来，农村内部收入差距变动的总趋势是不断扩大的。
　　（二）财税的分配性质所决定公共财政作为一个经济范畴，是政府集中一部分国民收入用以满足公共需要的收支活动，或者说，是以国家为主体参与国民收入分配和再分配的一种经济活动。在市场经济条件下，公共财政具有三个基本特征：一是公共性，着眼于满足社会公共需要；二是公益性，立足于非营利；三是法制性，收支行为要规范。公共财政发挥作用的领域是市场失灵的领域，即单纯依靠市场机制无法解决或解决得不好的领域，这就需要公共财政通过财政支出、税收、转移支付等手段参与国民收入再分配，为全体社会成员提供公共产品和公共服务。与初次分配相比，再分配更注重社会公平。而公共产品的非竞争性与非排他性，也暗含了社会公平的本意，即无论占有资源的多少，支付能力的强弱，社会成员都有均等地享有最基本的公共产品和公共服务的权利。所以，公共财政的本质是公平导向的，或者说是公平优先、兼顾效率的。
　　税收作为政府参与再分配的重要手段，本身也存在公平与效率的抉择问题。就税制建设本身来讲，兼顾了公平与效率的税制才是最好的。但对某一时期的税收政策来讲，要么偏重效率，要么注重公平，两者并重不一定是理想状态。一般而言，效率型税收政策更能促进经济增长，而公平型税收政策则更有益于社会稳定。笔者认为税收作为国家参与再分配的有效手段和宏观调控的重要工具，理应在公平收入分配和促进经济社会协调发展方面发挥更大的作用。
　　三、财政政策和制度的调整
　　（一）转变财政职能在传统的计划经济体制下，财政的职能主要体现为建设性财政，政府不仅负责公共产品和公共服务的供给，还在相当大的程度上介入竞争性私人产品领域。随着市场化改革的不断推进和政府职能范围的调整，财政职能应该由建设性财政转为公共财政或者说公共服务型财政。即财政的主要职能应该是为全体社会成员提供公共产品和公共服务，而不再介入本应由市场负责的竞争性私人产品领域。市场是效率导向的，而退出市场领域的公共服务型财政则应是以公平为主导的。为此，应该按照公共财政的要求调整财政支出结构，加大对“三农”、就业、社会保障、义务教育、公共卫生和环境保护的支出力度，以弥补财政职能的缺位，促进社会公平。
　　（二）调整财政支出结构1.加大反哺农业的力度，着力解决“三农”问题政府应该对农业和农民实行多予、少取的政策，让公共财政的阳光普照“三农”，一方面大力增加对农业的投入，另一方面着力减轻农民负担。增加对农业投入的内容包括：扩大对农村地区道路、水利、电力、通信等基础设施的投资；增加对农村义务教育、科学研究、公共卫生的投入力度；财政支持建立新型农村合作医疗制度，保障农民大病医疗统筹；建立农村最低生活保障线制度；以直补方式给粮食主产区农民增加收入等。在减轻农民负担方面，中央政府应该加大对农业税费改革的财政补贴性支出，加快取消农业税的步伐，实行城乡统一的税制。
　　2.充分运用财政政策解决就业问题
　　具体说来，一要大力发展服务业；二要通过财政补贴、税收优惠、财政贴息、财政担保、财政投融资等财政政策手段促进中小企业和个体、民营经济的发展，鼓励独立创业；三要加快小城镇建设步伐，转移农村过剩的大量劳动力；四要统一城乡劳动力市场，设立公共就业服务机构，向所有的城乡失业者提供免费职业培训和就业服务；五要由中央财政拨专款设立再就业基金，对安置下岗失业人员的企业实行工资补贴和培训补贴；六要由政府定期举办环保、绿化、基础设施维护等公共工程，为下岗失业者提供工作岗位。
　　3.加大政府支持力度，完善社会保障体系
　　首先，政府应该通过多种渠道积极筹措资金，解决社保基金缺口问题，例如：调整财政支出结构，提高社会保障支出在财政支出中的比重，建立稳定的财政拨款机制；通过国有股减持、资产置换、土地拍卖等方式变现部分国有资产，补偿养老金的不足；通过征收特种消费税、遗产税或划拨部分个人所得税等方式筹资，补充养老保险基金；通过发行特种国债、彩票等方式筹集资金等。此外，为了实现社会公平，均衡企业负担，降低征收成本，应在条件成熟时尽早开征社会保障税。
　　4.明确中央政府和省级政府在义务教育投资中的主体地位
　　根据我国国情和国际经验，笔者早在1994年就提出了我国应该建立相对集中的义务教育投资管理体制的思路，即义务教育的投资应由中央或省级政府与基层地方政府共同承担，其中，中央或省级政府在整个义务教育投资中承担的比重至少应达到50%，其余的50%主要由县级政府承担。对于发达地区和富裕省份，应明确省级政府在义务教育投资中的主体地位；对于西部地区和贫困省份，应明确中央政府在义务教育投资中的主体地位，以保证全国各地区义务教育水平的逐步均等化。
　　5.加大中央财政对公共卫生的支出力度
　　应该改变我国目前以基层地方政府为主安排公共卫生资源的制度设计，恢复公共卫生作为全国性公共产品的性质，加大中央和省级财政在公共卫生支出中承担的份额。要加大中央财政对贫困地区、少数民族地区、西部不发达地区等财政困难区域的转移支付，以保障公共卫生资源的公平分配，使全国居民都能享有条件水平大致相当的基本医疗和保健服务。
　　6.加大对环境保护的支持力度主要包括两方面：第一，财政投入政策。进一步增加对“退耕还林、退耕还草、退耕还湖”、江河源头和沙漠治理、防护林建设、垃圾和污水处理、资源综合利用和清洁生产等生态建设、环境保护的资金投入，或者对植树造林、生态保护、污染治理等活动进行补贴。第二，绿色税收政策。应该将我国环保方面的收费，如排污费、污染处理费、生态环境补偿费、水资源费、矿区使用费、矿产资源补偿费等，以及环保方面的税收，如消费税（部分税目）、车船使用税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、资源税、城镇土地使用税、耕地占用税以及其他促进环保的税收措施，合并统一开征环境保护税。
　　（三）完善转移支付制度根据我国国情并借鉴发达国家的相关经验，进一步完善转移支付制度可以从以下几个方面入手：第一，依法调整现行的转移支付结构，即简化并重新归并现有的几种政府间财政转移支付形式，在条件成熟时，依法取消税收返还、体制补助等非规范化的转移支付形式，主要实行规范的一般性转移支付与专项转移支付两种形式；第二，以“因素法”取代传统的“基数法”，统一和规范转移支付的标准；第三，大力推进省以下财政转移支付制度建设；第四，完善转移支付立法等。
　　四、税收政策和制度的调整
　　（一）以公平为导向优化调整税制结构
　　不同的税制结构调节的侧重点不同，服务于政府的社会经济目标也不同。一般而言，直接税通常用以调节和解决公平收入分配问题，而间接税更能体现政府的效率目标，双主体的税制结构则致力于实现经济效率与社会公平之间的平衡。
　　根据我国税制结构的演变历程以及与世界其他国家的横向比较，可以发现我国税制结构具有以下特点：第一，间接税主体特征明显，间接税中以增值税为主体的特征明显。第二，我国直接税特别是所得税收入比率过低，但社会保障基金收入所占比率较大。
　　应该说，我国当前以间接税为主、直接税为辅的税制结构现状是与我国经济转轨时期“效率优先，兼顾公平”的发展原则和税收征管水平的现状相辅相成的，有其合理性。但当社会主义市场经济走到今天的时候，这种税制结构的负面影响开始逐渐显现出来。由于直接税特别是累进的个人所得税、社会保障税以及遗产税和赠与税具有较强的收入再分配功能，直接税收入比重过低，尤其是来自所得税类的比重过低，必然会影响税制公平收入分配功能的正常发挥，影响我国社会经济全面、协调、可持续发展的进程。所以，通过改革完善我国现行税制，提高我国直接税收入的比重，降低间接税收入的比重，就成了税制优化和构建和谐社会的一项重要任务。
　　（二）完善调节个人收入分配的税收体系1.进一步改革和完善个人所得税为了更好地发挥个人所得税对收入分配的调节功能，应该创造条件，实行分类与综合相结合的计征模式；降低最高边际税率水平，减少税率级次，降低税率的累进程度。
　　2.尽快开征社会保障税从公平收入分配和优化税制结构的角度看，将我国的社会保障费改为社会保障税是非常有必要的。从国际上看，社会保障税是以纳税人的工资和薪金所得作为征税对象的一种税收，是实施社会保障制度的主要资金来源，是实现公平收入分配的有力工具。同时，社会保障税作为直接税的主力税种，可以大大提高我国直接税的比重。
　　3.开征房地产税随着我国房地产市场的持续高速发展，把房地产保有环节的税收合并，开征统一规范的房地产税已是当务之急。理论上，开征房地产税不仅能够扩大政府财政收入来源，调节房地产市场的收益公平分配，也是减少房地产投机、遏制房价疯涨、保证房地产市场持续稳定发展的重要手段。
　　（三）推进个人所得税征管制度改革一是在全国范围内采用纳税人单一身份证号码登记系统和支付方强制性预扣制度。可考虑将纳税人的身份证号码作为个人的永久纳税号码与社会保障号码。
　　二是个人报酬的完全货币化，个人收入无论现金与否，都应在计算个人所得税时作为应税所得处理。
　　三是在个人收入货币化的基础上大力推行非现金结算，加强现金管理。现金交易是税收流失的重要途径。我国应该借鉴外国的成功经验，经济活动90%左右实行非现金结算（即转账结算），10%左右实行现金结算，力求把现金结算缩小到最小范围。
　　四是进一步完善储蓄存款实名制，建立银行储蓄联网制度，并建立税务网络与银行网络的对接。即税务局能够很容易地对纳税人的存款进行联网查询，输入纳税人的身份证号码，纳税人在所有银行账户的存款都会显示出来，这将在很大程度上解决个人收入来源不透明的问题。
　　

    安体富：中国人民大学教授、博士生导师、本报专家指导委员会成员
　　王海勇：中国人民大学博士生