土地增值税预征，是房地产开发项目进行土地增值税清算前，根据预售或者销售收入，按一定比例计算预缴土地增值税的制度，预征率是省级税务机关根据授权制定的预征土地增值税的比率。

从纳税人角度说，预征率高，预缴税款高于清算应交税款，预缴积极性低，清算积极性高，因为清算可以退税；对征收机关来讲，预征率高，则预征的税款多，征收难度增加，不愿意进行土地增值税清算，因为清算就要退税。而退税一方面影响收入任务，另一方面退税也承担一定的执法风险。因此，预征率的确定目标应该是接近应交税额。也就是说，按规定进行清算后，既不会出现巨额的退税，也不会形成大量的补税，最好是经过清算适当的补交少量的税款。由此，科学合理的制定和调整预征率是土地增值税精细化管理的基础。下面对我省土地增值税预征率的高低及造成的问题及建议做以说明。

一、我省预征率水平

想从三个方面说明，一是预征率的变化趋势；二是和部分城市的对比；三是根据开发项目的经营毛利分析。

（一）现行预征率及变化

目前我省执行的预征率是2018年6月制定下发的《关于调整土地增值税预征率、核定征收率的公告》（国家税务总局甘肃省税务局公告2018年第10号）。调整后兰州除三县一区（以下简称主城区），天水市主城区（秦州区、麦积区），嘉峪关市及其他地级市政府（不包括临夏州、甘南州）所在区的预征：普通住宅为2%，非普通住宅为3%，其他类型房地产为5%。临夏、甘南及其他市县（市、区）普通住宅为1%，非普通住宅为1.5%，其他类型房地产为4%。有效期为5年，截止时间2023年6月末。

此前的预征率，也就是2011年3月1日至2018年6月15日之间，执行的是甘地税发〔2011〕57号，规定的预征率分别是：普通标准住宅为1.5％；除普通标准住宅以外的其他住宅为3％；除上述（2）（3）项以外的其它房地产项目为4％。为无差别预征率，也就是区域无差别，统一执行一个预征率。

2011年3月1日前，执行的是《甘肃省土地增值税预征办法》 (甘地税函发[2006] 206号)，预征率分别为：普通住宅：地级市所辖的区为1.2%（不包括兰州市红古区、白银市平川区）；其他各县、市（包括兰州市红古区、白银市平川区）为0.8%。写字楼、高级公寓、营业用房：地级市所辖的区为2%；其他各县、市为1.5%。别墅、度假村：地级市所辖的区为2.5%；其他各县、市为2%。

预征率的变化，以兰州市区为例。普通住宅预征率从2006年的1.2%调整为1.5%再调整到2%；非普通住宅从2%调整为3%；其他开发产品从2.5%调整为4%再到2018年的5%，预征率逐年增长。变化趋势如下图所示：

图示1

《关于加强土地增值税征管工作的通知》（国税发[2010]53号）要求，西部地区省份的预征率不得低于1%，我省普通住宅就达到了2%，高出要求的2倍多。由此不难看出，现行预征率在我省土地增值税历史上是最高的。

（二）我省预征率与部分省市对比

当然历史最高，仅仅是纵向的对比，不能说历史最高就比较高；我们还和部分能查到的省市进行了横向的比较。具体统计如下表：

经统计计算，其他八个城市普通住房、非普通住房和其他类型开发产品的预征率平均为1.8%、2.5%和3.4%，兰州市预征率分别比平均数高了14%、20%和45.5%。为了更清楚的反映我省土地增值税预征率，统计表示如下：

图示2

从上图所示，兰州市普通住宅的预征率仅低于天津市，与南方舟山、绍兴和台州持平，高于西安、西宁、合肥和武汉。由此来看，甘肃省普通住房的预征率放在全国范围内也是不低的。

（三）预征率远高于企业的盈利水平

如前所述，预征率是开发项目不同类型开发产品销售所应承担的土地增值税，反映的是税收负担水平。而应缴纳土地增值税的计税依据是销售开发项目不同类型房屋取得的收入减去扣除项目金额后的差额，一定意义上反映了不同类型房屋销售利润，也就是说，经营利润越高，应交土地增值税就越多，预征率也就越高，反之则应降低。如果预征率远远高于实际的盈利能力，说明预征率高了。

经计算，当普通住宅、非普通住宅和其他开发产品预征率分别为2%、3%和5%，假设增值税负担率3%（营改增后，不动产销售的增值税负担率在4%至2%之间，为计算扣除项目中的税费需要确定），附加税费为增值税的12%，相对应的增值率分别是7.145%、11.634%和20.486%，同时相对应的毛利率分别是28.53%、31.094%和36.156%，如果不同类型的开发产品的比重为普通住宅58%、非普通住宅10%、其他开发产品32%，相当于土地增值税负担率平均为3.0612%，平均毛利31.25%。据统计，大部分项目的土地增值税负担率1%至3%，毛利率也达不到25%，实际税负远低于预征率，显然不是实际税负低了，而是预征率定的高了。

二、预征率高造成的主要问题

（一）清算会出现巨额的退税

普通住宅是商品开发项目中数量最多的开发产品，其预征率为2%，对应的增值率是7.145%，税法规定普通住宅增值率不超过20%的可以享受免税，普通住宅增值率一般都不会超过20%，完全可以免税，按照预征率预缴的税款，绝大多数是销售普通住宅的收入预交的，一旦清算就会出现大量的退税。造成的后果就是主管税务机关没有清算的主动性，在不得不清算的情况下，设置税法以外的条件，增加应税收入，同时随意调整减少扣除项目金额，土地增值税变成了“土地争执税”，审核自由裁量权几乎不受限制，严重损害了税法的严肃性。

（二）企业合法权益难以得到保障

根据规定，土地增值税经过清算审核确认后，多退少补，也就是多预交的土地增值税可以退还，预交不够的补交。按现行规定，纳税人具备选择性清算条件后（符合条件可以选择清算的情况），由税务机关通知清算，由于前述的原因，纳税人大都在符合条件时即申请清算，主要原因是基于退还多预交的土地增值税，但是是否清算由主管税务机关决定，如果税务机关不通知清算，或者虽然清算了，但是属于退税的，要么不同意清算，要么无期限的不下达清算审核结论书，纳税人的资金就以预缴税的方式被占用，一方面增加资金成本，同时清算时间和进度不可控，后期退税到账时间也不确定，甚至很多地方基于财政收入考虑，无限期拖延企业退税申请，增加企业负担，纳税人的权益得不到保障。

三、关于预征率的建议

近几年，房地产行业受政策、市场等原因，销售断崖式下降，销售周期变长、去库存压力增大，资金回笼困难，项目增值大幅度压缩。在这种情况下，还保持原来过高的预征率，显然与大的环境不一致，会进一步加重房地产企业的经营困难。

目前，我省已经多年进行土地增值税清算申报审核，应该了解了大量项目的实际税负。建议从清算数据及税负情况，分析分别确定适用于甘肃省各地区的土地增值税预征率。尤其对增值率较低、可以享受免税的普通住宅适当降低预征率。另一方面考虑制定统一标准，在房地产项目备案登记管理时，要求企业提供销售备案价格、备案成本造价、取得土地情况及企业按照要求编制的土地增值税测算资料，如果以上资料能够充分证明项目增值额为负、普通住宅满足免税条件的，可以参考部分省市做法申请零预征。

比如，中山市税务局公告2022年第1号明确：除保障性住房项目外，我市房地产开发项目的土地增值税预征率不低于2%，具体每个房地产开发项目的土地增值税预征率由税务机关结合我市土地增值税清算的实际税负、房价等因素按年确定，确定流程是先由纳税人填报工程量、可售建筑面积、取得土地使用权所支付的金额及销售价格等项目数据(以下简称“项目数据”)，再由税务机关通过政府部门信息共享数据审核确认，最后由税务机关通过计算机系统按照统一的数据模型运算确定，并实行动态调整机制，每自然年度终了后的1个月内，税务机关根据房地产开发项目每平方米平均售价的变动情况调整预征率，向纳税人依法送达《税务事项通知书》。

又如，福建省税务局公告2018年第21号明确，对测算的土地增值税税负率明显偏高的房地产开发项目，可以实行单项预征率，即：在房地产预售环节，依据房地产开发项目取地成本、销售价格、预计的开发成本及开发费用等情况，测算应纳土地增值税税额(考虑普通住房免税因素后)，以测算的应纳税额除以预计的转让收入，计算出该项目土地增值税税负率水平；若测算的税负率水平，明显高于以预征率测算的预征税额计算出的项目整体预征率水平的，可以实行单项预征率预征。单项预征率按照对该项目测算的土地增值税税负率水平合理确定，并依据税负变化情况适时调整。还明确，经测算整个项目土地增值税增值率明显偏低的，可按0.5%级距分档的规则确定预征率；经测算整个项目无增值、明显需要退税的，可适用零预征率；对整个项目土地增值税测算税负率经审核确认后达到或高于2%的，维持按“福建省税务局公告2018年第21号”第二条规定预征。