一份“程序正确、法理粗疏”的复议决定

2026年，某创业投资基金因不服税务机关认定其转让新三板挂牌公司股票应按“金融商品转让”缴纳增值税，提起了行政复议。复议机关最终维持了原处理决定。这份决定书在程序上无可指摘——事实认定清晰、法律适用引用了国务院文件——但在法理层面却留下了致命的漏洞：它全程回避了“买入价”如何确定这一核心计税要素。 

这并非孤例。围绕新三板挂牌公司股票转让是否应征收增值税的争议，在历经多年实务分歧后，已被正式推入法定争议解决程序。此案的走向，或将对新三板市场的税收规则适用产生深远影响。而本文所要追问的是：在“税收法定”已被确立为宪法原则的今天，我们究竟凭什么对新三板挂牌企业的股票转让征收增值税？ 

一、法理困境之一：“挂牌”与“上市”——被混淆的两个法律概念 

争议的根源，在于对“挂牌”与“上市”这两个法律概念的混淆。 

根据《证券法》和《非上市公众公司监督管理办法》构建的“上市公司—非上市公众公司—非公众公司”三层法律结构，新三板挂牌公司属于“股票未在证券交易所上市交易”的非上市公众公司。全国中小企业股份转让系统是经国务院批准的全国性证券交易场所，而非《证券法》所定义的证券交易所。“挂牌”与“上市”在法律上属于两个完全不同的概念。 

然而，复议机关却将两者混为一谈，其推理逻辑是：新三板挂牌股票属于“公开交易的有价证券”，因此转让新三板挂牌股票应按转让金融商品计算缴纳增值税。这一推理链条看似完整，实则偷换了概念——“有价证券”不等于“金融商品”，“公开交易”不等于“上市交易”。 

从营业税到增值税的制度沿革来看，股权转让不征收流转税是一贯的制度安排。营业税时期，转让非上市公司股权不征收营业税，具有明确法律依据。营改增之后，“金融商品转让”的征税范围被规定为“转让外汇、有价证券、非货物期货和其他金融商品所有权的业务活动”。但金融商品转让的征税范围并不包括股权转让——转让非上市公司股权不属于增值税征税范围，转让上市公司股票则按金融商品转让税目征收增值税。这一区分从营业税时期延续至营改增，是流转税制度设计的一贯逻辑。 

问题的核心在于：新三板挂牌公司属于非上市公众公司，其股份转让的法律性质是股权转让，而非金融商品转让。股票只是股份公司的股份形式，股票与股权在本质上是同一法律关系的不同表达。非上市公司的股份，无论是否表现为股票形式，其转让的法律性质始终是股权转让，不因股份是否印制为股票凭证而发生改变。 

一项交易，不能因为交易场所的变化，就改变其交易属性。将“挂牌”等同于“上市”，实质是扩大解释了增值税的征税范围。 

二、法理困境之二：计税基础的“真空”——没有“发行价”锚点的差额如何计算？ 

如果说“是否征税”的定性争议还可以通过政策解释来弥合，那么“按多少基数征税”的定量问题则直接暴露了现行规则的无法可依。 

对于上市公司限售股，税法明确以IPO发行价为买入价。这一制度设计的精妙之处在于：它将企业增值人为切分为两段——从原始投资成本到IPO发行价的部分，属于企业经营积累形成的持有资本溢价，不征增值税；从IPO发行价到转让价的部分，才是公开市场的买卖差价，予以征税。税法只对“公开市场的流通溢价”征税，彻底豁免了“持有的资本溢价”。 

然而，新三板挂牌没有“IPO公开发行”，没有“发行价”这个法定锚点。当税务机关套用上市公司规则对新三板按“原始取得成本”征税时，法理瞬间崩塌——等于把持有期间积累的全部资本溢价（从1元到3元）强行划入了流转税税基。这本质上是在征收“资本利得”，而非“金融商品流转额”。 

更令人担忧的是，各地税务机关在执行中口径不一：有的按取得股票时的交易价格确认买入价，有的则在探索其他核定方式。同一家新三板企业，在甲地转让股份需缴纳6%增值税，在乙地则无需缴纳。这种“同案不同判”的荒谬现象，不仅违反了“相同情况相同税负”的平等原则，更让纳税人无法预见自己的交易成本。 

三、法理困境之三：国发〔2013〕49号的“误读”与“滥用” 

复议机关维持征税决定的核心依据，是《国务院关于全国中小企业股份转让系统有关问题的决定》（国发〔2013〕49号）第六条的规定：“市场建设中涉及税收政策的，原则上比照上市公司投资者的税收政策处理”。 

然而，“原则上比照”这一表述本身即留有裁量空间——究竟哪些政策可以比照、哪些不能、比照到何种程度，在后续多年的实践中成为争议的根源。用国务院的“原则性规定”去直接推导具体的增值税计税细节，属于以政策性文件替代部门规章，违反了《立法法》关于税收基本制度需由法律或行政法规细化的原则。 

更为关键的是，证监会就落实该决定的答记者问中，所列举的“比照”案例（股息红利所得税、印花税）均有财政部和税务总局的联合专项文件支撑。唯独增值税，财政部和税务总局从未专门发文明确新三板的“买入价”规则。 

财政部、税务总局公告2021年第33号的规定进一步印证了这一点。该公告明确：新三板精选层公司转为北交所上市公司后，涉及的企业所得税、增值税相关政策，按财税〔2016〕36号文及有关规定执行。公告将北交所上市公司的税收政策分为两类处理——个人所得税和印花税暂按新三板规定执行，企业所得税和增值税按36号文执行。这一区别适用的制度安排，本身就说明“挂牌”不等于“上市” ，两者在税法上应当适用不同的规则。如果新三板挂牌公司的股票在增值税上本来就与上市公司股票适用相同规则，33号公告完全没有必要将增值税单列出来予以特别规定。 

四、税收法定的底线：法无授权不可为 

《增值税法》第三条虽规定“销售金融商品”属于应税交易，但并未明确“金融商品”的具体范围。根据“法无授权不可为”的行政法原则，在税法未明确将新三板股份纳入征税范围的情况下，税务机关不得类推适用上市公司股票的征税规则。 

当前部分地区扩大征税范围的做法，存在违反税收法定原则、增加中小微企业负担、阻碍资本市场功能发挥等风险。争议的实质，是税收法定原则与市场培育目标的价值权衡。然而，再好的政策目标，也不能以牺牲法治根基为代价。 

新三板是我国资本市场服务中小微企业的基础性平台。截至2026年5月末，全国新三板挂牌企业5,863家。对新三板股票转让征收增值税，意味着每一次股权流转都将产生额外的交易成本。对于机构投资者而言，6%的增值税叠加其他税费，将显著压缩投资收益。在基础层本身流动性不足的情况下，额外的税收成本可能进一步抑制交易意愿。 

然而，比税收本身更可怕的，是税收政策的不确定性。同案不同判、各地执行口径不一、计税基础无法可依——这些不确定性给中小微企业和投资者带来巨大困扰：企业无法预估交易成本，影响投融资决策；投资者面临被追缴税款的风险，抑制市场流动性。 

税收法定，不是一句空洞的口号，而是现代法治国家的基石。 在税法未明确将新三板股份纳入征税范围的情况下，强行征税不仅缺乏法律依据，更会损害税法的权威性和可预期性。 

建议国家税务总局尽快发布专项公告，明确“企业转让全国中小企业股份转让系统挂牌公司股份，不属于《增值税法》规定的‘销售金融商品’应税行为，不征收增值税”。唯有如此，才能消除地区执行差异，维护税法统一；落实税收法定原则，防止扩大解释；降低市场不确定性，保护投资者预期。 

不要再给税收法定增添不确定性了。 新三板需要的，是一个明确的、稳定的、法有依据的税收规则，而不是在“原则上比照”的模糊地带中左右摇摆。