新三板挂牌企业股份转让是否征收增值税，是当前税收实务中最具争议的领域之一。本文基于税收法定原则，从“挂牌”与“上市”的法律性质辨析、税法与证券法的制度衔接、各地执行口径差异三个维度展开分析。研究发现：争议的根源在于对《增值税法》“有价证券”概念的不同解释，以及国发〔2013〕49号“原则上比照上市公司”政策的模糊性。从法律性质看，新三板挂牌公司属于“非上市公众公司”，与上市公司存在本质区别；从税制逻辑看，增值税"金融商品转让"税目的应税范围应严格限定于上市公司股票。当前部分地区扩大征税范围的做法，存在违反税收法定原则、增加中小微企业负担、阻碍资本市场功能发挥等风险。建议尽快由税务总局或国务院明确政策，统一执行口径，明确新三板股份转让不属于增值税应税范围。

关键词：新三板；非上市公众公司；增值税；金融商品转让；税收法定；有价证券

一、问题的提出：实务中的巨大争议

（一）现象描述：同案不同判的税收困境

企业转让新三板挂牌公司股份是否需要缴纳增值税，当前实务中存在尖锐对立的两种观点：

征税派（如湖北、江西）认为：新三板是经国务院批准设立的全国性证券交易场所，挂牌股票具有等分化、可交易、公允定价等特征，属于"有价证券"，应比照上市公司股票按"金融商品转让"征收6%增值税。

不征税派（如安徽、福建、厦门、浙江）认为：新三板挂牌公司属于非上市公众公司，其股份转让本质是非上市公司股权转让，不属于增值税征税范围。

这种分歧导致同案不同判的荒谬现象：同一家新三板企业，在湖北转让股份需缴纳6%增值税，在福建则无需缴纳；同一笔交易，不同地区税务机关可能作出完全相反的认定。

（二）争议升级：从个案分歧到系统性风险

近年来，随着新三板市场发展和税收征管强化，争议不断升级：

2018年：多地税务机关（广东、四川、河南、江苏）启动新三板股权交易税收核查，但随后因争议过大被暂停

2021年：北交所设立后，新三板精选层转板企业的增值税处理引发新的解释难题

2024-2025年：随着《增值税法》实施，各地对“金融商品”“有价证券”的解释差异更加凸显

这种不确定性给中小微企业和投资者带来巨大困扰：一方面，企业无法预估交易成本，影响投融资决策；另一方面，投资者面临被追缴税款的风险，抑制市场流动性。

二、法律性质辨析："挂牌"与"上市"的本质区别

（一）证券法的制度分野

《证券法》和《非上市公众公司监督管理办法》构建了“上市公司-非上市公众公司-非公众公司”的三层法律结构：

核心差异：根据《非上市公众公司监督管理办法》第4条，新三板挂牌公司属于“股票未在证券交易所上市交易”的非上市公众公司。这与《证券法》规定的“上市”存在本质区别——上市特指在证券交易所上市交易，而新三板是全国性证券交易场所，并非证券交易所。

（二）新三板制度特征与上市公司的差异

1.交易制度差异

2.市场定位差异

新三板的核心定位是服务中小微企业的培育性市场：

基础层：满足基本挂牌条件，信息披露要求较低

创新层：财务和治理要求较高，为北交所输送企业

北交所：由创新层企业转板上市，才获得"上市公司"身份

这种“层层递进”的市场结构明确显示：新三板挂牌是上市前的培育阶段，而非上市本身。

（三）法律性质对税收定性的决定性影响

从税收法定原则出发，增值税的征税范围必须由法律或行政法规明确规定。《增值税法》第三条虽规定“销售金融商品”属于应税交易，但并未明确“金融商品”的具体范围。

根据“法无授权不可为”的行政法原则，在税法未明确将新三板股份纳入征税范围的情况下，税务机关不得类推适用上市公司股票的征税规则。将“挂牌”等同于“上市”，实质是扩大解释税法，有违税收法定原则。

三、税法与证券法的衔接：制度逻辑与政策沿革

（一）增值税"金融商品转让"税目的历史演变

1.营业税时期（2016年前）

营业税制下形成清晰规则：

上市公司股票转让：属于"金融商品买卖"，征收营业税

非上市公司股权转让：不属于营业税征税范围

2.营改增时期（2016年至今）

财税〔2016〕36号文附件1《销售服务、无形资产、不动产注释》规定：“转让金融商品，是指转让外汇、有价证券、非货物期货和其他金融商品所有权的业务活动”。

关键问题：36号文未对“有价证券”作出定义，也未明确是否包含新三板股份。

3.《增值税法》时期（2026年起）

《增值税法》第三条将“销售金融商品”纳入应税交易，但同样未明确“金融商品”的具体范围。2026年第12号公告延续了差额计税规则，但未解决新三板股份的定性问题。

（二）国发〔2013〕49号文的政策意图与局限

《国务院关于全国中小企业股份转让系统有关问题的决定》（国发〔2013〕49号）规定：“市场建设中涉及税收政策的，原则上比照上市公司投资者的税收政策处理”。

这一规定成为征税派的主要依据，但存在重大解释争议：

1.“原则上比照”不等于“等同”

“比照”是类推适用，而非直接适用。其前提是两者具有本质相似性，但如前所述，新三板挂牌与上市公司上市存在法律性质差异。

2.“投资者税收政策”范围有限

49号文明确限定为“投资者税收政策”，而非“发行人税收政策”或“交易税收政策”。个人所得税领域，财税〔2018〕137号文已明确个人转让新三板非原始股暂免征收个人所得税，这与上市公司股票免税政策一致。

但在增值税领域，“投资者税收政策”是否包含增值税，存在争议。增值税是对行为征税（转让金融商品），而非对投资者身份给予优惠。

3.政策层级与税收法定

国发〔2013〕49号是国务院决定，并非税收法律或行政法规。根据《立法法》和《税收征收管理法》，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。以国务院决定作为征税依据，存在合法性瑕疵。

（三）相关税收政策的体系解释

从现有增值税政策体系看，所有针对“转让有价证券”的征税规则，均明确限定适用于上市公司股票：

关键证据：财税〔2021〕33号公告明确“新三板精选层公司转为北交所上市公司，以及创新层挂牌公司通过公开发行股票进入北交所上市后，涉及增值税相关政策，按……有关规定执行”。

这一表述的反向解释：新三板挂牌阶段（未进入北交所）的股份转让，不适用上市公司增值税规则。

四、各地执行口径差异：现状、成因与风险

（一）地区执行口径的实证梳理

（二）口径差异的成因分析

1.税法规定的不明确性

36号文和《增值税法》均未明确"有价证券"的定义，导致税务机关自由裁量空间过大。

2.政策目标的不同理解

征税派侧重财政收入和征管便利，认为扩大征税范围有利于堵塞漏洞

不征税派侧重市场培育和政策初衷，认为新三板需要税收优惠支持

3.地方利益的差异化考量

发达地区（如福建、厦门）：新三板企业较多，担心征税抑制市场活力

欠发达地区：可能更倾向于扩大税基增加收入

（三）口径差异的系统性风险

1.违反税收法定原则

同类型交易在不同地区税负不同，违反"相同情况相同税负"的平等原则，损害税法权威。

2.增加制度性交易成本

企业需就同一笔交易咨询多地税务机关，面临合规成本倍增和税务风险不可控的困境。

3.阻碍全国统一大市场建设

地区间税收政策差异导致"税收洼地"和"政策套利"，扭曲资源配置，与建设全国统一大市场的目标相悖。

4.抑制新三板市场功能发挥

增值税的不确定性和潜在高税负（6%），使投资者要求更高的风险溢价，推高中小微企业融资成本，与新三板服务中小微企业的战略定位冲突。

五、新三板股份转让征税的利弊权衡

（一）支持征税的主要论点及其反驳

（二）不征税的合理性论证

1.法律性质契合

新三板挂牌公司属于非上市公众公司，其股份转让本质是非上市公司股权转让。现行增值税政策对非上市公司股权转让从不征税，这是营业税时期延续至今的清晰规则。

2.政策目标一致

新三板的核心功能是服务中小微企业早期融资，而非投机交易。增值税的中性原则要求不干扰市场正常功能，对其征税将扭曲价格形成机制，增加融资成本。

3.国际经验参照

全球主要经济体对类似新三板的市场（如美国OTCBB、英国AIM）的股份转让，均不征收流转税（增值税/交易税），仅对上市公司股票征收。中国若扩大征税范围，将独树一帜，削弱市场国际竞争力。

4.财政收入有限

新三板年交易额远低于沪深交易所（2023年新三板成交额约2000亿元，不足A股1%），即使全额征收6%增值税，理论收入仅约100亿元（考虑盈亏互抵后实际更低）。为微薄收入承担巨大制度成本，得不偿失。

（三）征税的潜在负面效应

六、制度优化建议：明确规则、统一口径、服务战略

（一）短期：税务总局尽快明确政策

建议国家税务总局发布专项公告，明确：“企业转让全国中小企业股份转让系统挂牌公司股份，不属于《增值税法》规定的'销售金融商品'应税行为，不征收增值税。”

理由：

消除地区执行差异，维护税法统一

落实税收法定原则，防止扩大解释

降低市场不确定性，保护投资者预期

（二）中期：完善多层次资本市场税收政策体系

制度逻辑：建立与市场层级相匹配的税收政策体系，培育阶段免税、成熟阶段征税，体现税收的调节功能和激励导向。

（三）长期：构建现代金融税收制度

1.简化增值税金融商品征税范围

严格限定“金融商品”于标准化、高流动性的金融工具：

应税：上市公司股票、债券、期货、外汇

不应税：新三板股份、非上市公司股权、私募基金份额、信托计划受益权

2.完善资本利得税制度

逐步建立与持有期挂钩的资本利得税，替代流转环节的增值税：

短期持有（<1年）：按一般所得征税

长期持有（≥1年）：优惠税率或免税

这符合国际惯例，也能更好地实现量能负担和公平分配。

3.强化税收法定原则

未来增值税法修订或出台实施条例时，应明确列举"金融商品"范围，或授权国务院制定目录，避免税务机关自由裁量权过大。

新三板挂牌企业股份转让增值税争议，表面是"有价证券"概念解释的技术问题，实质是税收法定原则与市场培育目标的价值权衡。

从法律性质看，新三板挂牌公司属于"非上市公众公司"，与上市公司存在本质区别，不能简单"比照"适用增值税政策。从税制逻辑看，增值税"金融商品转让"税目的历史沿革和现行政策，均明确限定于上市公司股票。从政策目标看，对新三板征税将抑制市场功能、增加制度成本、违反税收法定，而财政收入收益有限。

当前部分地区扩大征税范围的做法，存在合法性瑕疵和合理性缺陷，亟需纠正。建议税务总局尽快明确政策，统一执行口径，明确新三板股份转让不属于增值税应税范围，并在此基础上构建与多层次资本市场相匹配的现代金融税收制度。

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