经过20多年的改革与探索，我国已经初步建立起社会保险制度的基本框架。但是，随着市场经济的发展和改革的不断深入，现行的社会保险管理体制在运行过程中也暴露出一些问题。改革现行的社会保险管理体制，已成为当前我国社会保险事业发展面临的一项十分迫切的现实任务。日前，长期从事税收和社会保障问题研究的中国人民大学财政学院财政系主任朱青教授接受了本报记者的专访，就我国现行社会保险管理体制中存在问题和解决之道谈了他的看法。

　　记者：您认为，目前我国社会保险管理体制中存在的主要问题有哪些？

　　朱青：我国的社会保险制度改革已经有20多个年头了，虽然取得了不小的成绩，但问题还很多。就管理体制而言，目前主要有三个问题亟待解决：一是社会保险计划和社保基金的管理权过于分散，绝大多数地区是以县、市为单位搞，以至于全国形成了上千个社保基金。二是社会保险费的征缴主体不统一，有的地方由社会保险经办机构征收，有的地方由税务部门征收，有的地方甚至不同的险种由不同的机构征收，社会保险费的征缴体制比较混乱。三是社会保险计划（基金）应当由一个部门（即社保经办机构）管，还是应当由多个部门共管，这个问题目前还在争论。

　　记者：您刚才提到社保基金的管理机构问题，据我所知，目前有两种对立的观点：一是主张由社保经办机构一家自收、自支、自管，二是主张由劳动保障、财政、税务等多部门协同共管。您倾向于哪种观点？

　　朱青：我更倾向于第二种观点。一种经济活动由多个政府部门共同进行管理，有利于抑制腐败行为的发生，这早已为国外的政府组织理论和规制经济学理论所论证。社保基金被称为老百姓的“养命钱”，对社保基金的安全性问题，党和国家高度重视，曾三令五申要管好用好社保基金，以确保基金的安全性和保值增值。但近年来，挤占挪用社保基金的事件时有发生，这不得不让我们对社保基金的管理体制问题进行深入的思考。

　　我认为，要保证社保基金不被侵占挪用，还是应当由多部门共管，形成一个相互监督、相互制约的制度模式。社保基金的管理涉及社会保险费的征收、使用和基金的保值增值等问题，所以它的管理部门应包括社保经办机构（劳动保障部门）、财政、税务、审计等，这些部门各司其职，相互配合，形成税务收、财政管、劳动支、审计查的分工格局。这应是当前提高社保基金安全性的一个比较好的制度选择。

　　记者：目前，我国社会保险费的征缴部门实行的是双轨制，有的地区由劳动保障部门负责征收，有的地区则由税务部门负责征收。按照您多部门共管的设想，您显然是支持由税务部门征收社会保险费，这又是出于什么考虑？

　　朱青：我认为，考虑社会保险费的征收机构时应当有两个出发点：一是要有利于确保征收；二是要有利于节约征收费用，提高征收管理的效率。从这两个要求出发，显然社会保险费应当交由税务部门征收。

　　税务部门拥有一支专业的征收队伍，熟悉企业情况，执法手段强，征收力度大，特别是近年来，随着金税工程的实施，税务部门的征管水平大大提高。由税务部门征收社会保险费，可以有效扩大社会保险覆盖面，提高征缴率，减少征收成本。而如果将社会保险费交由社保经办机构征收，在很多地区（特别是那些目前由税务部门代征社会保险费的地区）势必需要另起炉灶，组建新的征收队伍，上新的信息化征管系统，这种重复建设势必要给国家造成巨大的浪费。实际上，许多国家为了解决这种机构重复设置问题，都将政府的收费职能赋予税务部门，有些国家比如美国、英国、加拿大等甚至把税务局称为收入局，如美国叫国内收入局，加拿大叫收入局，英国叫皇家收入与关税局。这种制度安排完全是从机构设置和征收效率角度考虑的。我认为这种制度安排值得我们借鉴。实际上，目前我国的税务部门也承担着一定的收费职能，如教育费附加、城市维护建设费、文化事业建设费等都是由税务部门征收的。这种安排就很有效率，因为没有必要让教育部门负责征收教育附加费，让文化部门负责征收文化事业建设费。

　　记者：近来，理论界对于是否应将社会保险费由费改成税有很多争论，对此您持什么观点？

　　朱青：从国际上看，社会保险税或称社会保障税有两种：一是学术上的，即它并不是作为一个税种来进行管理的，但由于社会保险费也具有强制、无偿、固定的特征，所以人们称它为社会保障税；二是法律或制度上的，即社会保险费被纳入一个国家的税收制度来进行管理，以税收的形式立法并由税务部门负责征收，目前美、英等国就采取这种形式。从这个角度看，在我国社会保险费改税应当是指将企业缴纳的社会保险费作为一个税种来立法，并纳入税务部门的征收管理范围。应当说，开征社会保障税是有一定好处的。除了刚才说的社会保险费由税务部门征收可形成多部门共管的局面以及降低征收成本以外，以强制的税收形式征收还可以提高社会保险费的征缴率。有些地区之所以把社会保险费的征收交给了税务部门，就是因为由社保经办机构征收缺乏强制力，征缴率不高。在这种情况下，社保经办机构再努力也是巧妇难为无米之炊，完不成两个确保的任务，最后只能选择由税务部门代征这条路。由于税务部门具有专业的征收队伍和征收经验，所以社会保险费的征缴率会大大提高。但由于没有开征社会保障税，税务部门只是替社保经办机构代征社会保险费，这样社会保险费的征收力度实际上还要打一定的折扣。因为如果纳税人不依法纳税，税务部门可以依据《税收征管法》对纳税人实行税收保全、强制执行和限制离境等措施，对有偷税行为的纳税人还可以进行经济处罚乃至刑事处罚，但这些措施和规定对社会保险费都不适用。所以从提高征缴率的角度看，我主张社会保险费改为税。

　　记者：我国的养老和医疗社会保险制度采用的是统账结合模式，开征社会保障税是否也适用于个人账户部分？

　　朱青：从理论和实践来看，社会保险税都不应适用于个人账户部分。因为个人账户不具有再分配功能，这样个人账户的缴费就不同时具备强制、无偿、固定的税收形式特征。从新加坡、马来西亚等20多个社会保障制度采用个人账户模式国家的情况看，这些国家也都没有开征社会保障税。所以，我国社会保险的费改税也只能适用于企业、单位缴费的统筹基金部分。当然，费改税以后，个人账户的缴费也可以由社保经办机构委托税务部门征收，税务部门征收上来的这笔资金通过经办机构再划入个人账户。由于个人账户的缴费属于职工自己支配的资金，具有直接的返还性，所以拒缴、偷漏的可能性也较小。

　　记者：如果实行了费改税，社会保障税的归属将成为一个问题，您认为社会保障税应划为中央收入还是地方收入呢？

　　朱青：目前我国的养老、失业、医疗等社会保险计划是由省、地或县市一级政府来搞的，中央并没有统起来，所以社会保障税目前看来只能由地方税务部门作为地方税来征收。只有当养老、失业、医疗等社保基金的统筹层次提高到全国统筹，社会保障税才有条件成为中央的收入。当然，从长期发展来看，我国的社会保险计划应当由中央政府在全国范围内统一实施，社保基金最终也应当实行全国统筹。因为作为社会保险计划，实施的范围越大，越能够发挥危险分担、互助互济的功能。而且在全国范围内实施单一的社会保险计划也有利于劳动力的合理流动。

　　记者：您提出的社会保险管理模式是税务收、财政管、劳动支、审计查，这个财政管是什么意思？

　　朱青：社会保险是政府按照保险原则举办的一种社会保障计划，虽然它有自己独立的收入来源，但是它与政府财政是密不可分的。比如，社保基金的收支缺口往往要由政府一般财政预算收入弥补。

　　据了解，2006年，我国各级财政对基本养老保险计划的补助为1035.12亿元，其中中央财政的补助多达774亿元。从这个角度看，如果社会保险费的征收完全由社保经办机构负责，财政只充当补窟窿的角色，那么财政的权力和义务就不对称，而且在这种不可控的局面下，今后这种补窟窿的义务很可能成为财政的沉重负担。所以我认为，应将社保基金的收支纳入到政府财政中去管。这种管有两个含义：一是我们现在正在做的社保收支要纳入各级财政的专户进行管理；二是财政要参与社会保险费（税）征收制度的设计和制定，以便从宏观上协调社会保险费（税）与其他税种的关系，从总体上把握我国税收的规模和结构。

　　记者：您认为，在基金投资管理上，目前我国存在什么问题，应如何解决？

　　朱青：社保基金投资是一个各方面都很关心的问题。我国的社保基金实际上有两大块：一是由全国社保基金理事会管理的全国社保基金；二是分散在各地区的上千个社保基金。按照目前的法规，第一块社保基金可以部分入股市，而第二块社保基金只能买国债，存银行。由于近来通货膨胀率有上升的趋势，人们担心享受固定收益率的金融投资做不到保值、增值。这种担心是有道理的。但从经济学的角度看，凡收益率高的投资风险也高，而社保基金是“养命钱”，承受不了高风险，所以这里就面临着很大的矛盾。从各国的角度看，这个问题的解决主要有两种途径：一是社会保险计划实行现收现付式，除了留少量的周转金外不留战略储备基金；二是社保基金交由职工个人（受保人）自己选择投资对象，政府不大包大揽，相应地，政府也不承担投资亏损的责任。从这两种途径看，我认为我们国家应当选择前者，即控制社保基金的规模，不留或少留储备基金。这样既可以规避通货膨胀的风险，也可以规避投资和管理的各种风险。