2003年末，甘州区人民政府下发了《关于界定城镇土地使用税征收等级范围的批复》（甘区政发[2003]106号），批复称：“二环路向外延伸200米（城市规划区）以内征收土地使用，单位税额1.5元/平方米。火车站等11个建制镇规划区征收土地使用税，税额0.7元/平方米。”新的土地使用税征收范围的划分与单位税额的调整引起了社会的广泛关注贵。
   一、土地使用税调整的政策效应分析
根据城镇土地使用税法规规定，土地使用税征税范围内土地等级的划分及单位税额的确定是下放到区县级人民政府的，而土地使用税的核心也体现在这两个方面。税收的基本职能是增加财政收入，同时应体现公平、合理的基本原则，发挥促进经济发展和为招商引资创造良好的投资环境，这就需要制定政策的技巧，而现行的征税范围和单位税额确定为二环路向外延伸200米征收土地使用税，单位税额一律为1.5元/平方米，可以说非常轻率。
   众所周知，城镇土地使用税的作用除增加地方财政收入外，其主要职能是合理利用城镇土地，调节土地级差收入，提高土地使用效益，公平税收负担。而此次张掖市甘州区对土地级别的划分以及对土地使用税单位税额的调整可以说在一定程度上增加了土地使用税收入，但是表现出的问题也是非常突出的。
   （一）负担不公，造成不平等竞争
土地收益不同，土地使用税应有所区别，这才能体现税收调节土地级差收入功能。就甘州区市区而言，繁华地带（鼓楼为中心400-500米）与东北郊经济开发区、五里墩等地域相比土地收益差别很大，繁华地带土地收益高，并且多为非鼓励行业，如餐饮、娱乐等，而市区外围多为加工、制造企业，并且占用土地面积大、土地质量差、价值小、收益少。单位纳税额均为1.5元/平方米，严重违背了税收立法的税负公平原则。
   （二）征税范围界定不明确，容易形成争议
   以二环路向外延伸200米为界限，勘界范围模糊。目前，城区已成型在用的二环路只有南二环和西二环，东二环、北二环尚不存在，并且与城市规划区也有矛盾，同时会出现同一企业可能出现部分在征税范围之内，部分在征税范围之外的情况，如此确定征税范围，简直是有点儿戏，按此范围界定容易形成争议。
   （三）不区分土地等级，违背合理开发利用土地的原则，鼓励企业向收益高的地段发展，不利于城镇化建设和吸引外资。
   在占有土地成本一样的情况下，投资方都愿把资金投入到土地收益高的地方，这样与鼓励城市边缘发展，促进城市建设背道而弛。同时经济开发区，一般均在城市外围，土地使用税单位税额没有区别不利于吸引外资。
   （四）不区分行业，抑制了加工制造企业的发展
   根据目前情况，我区加工制造业相对比较薄弱，吸引外资，鼓励发展加工制造业、高新技术企业和国家鼓励类行业是强区富民的主要措施，体现在税收政策上，就是要对目前我区限制发展行业课以重税，对鼓励发展的行业则给予较轻的税收负担。但是从现行的土地使用税来看，无论是鼓励发展的工业、高科技企业和鼓励发展的行业还是餐饮、娱乐、服务业等限制发展的行业不区分单位纳税标准，一律每平方米1.5元，难以体现税收在产业结构调整中的重要作用。
从调查情况来看，加工制造业占地面积普遍大，利润率低，而餐饮、娱乐、服务、房产等行业利润率高，税收负担却一样。此种税收政策必然抑制了加工制造企业的发展，同时也抑制了我市基础产业的发展。
   （五）单位税额的调整，没有使税收收入大幅增加
   经了解，2003年度甘州区城区土地使用税实际入库106万元，2004年实际入库403万元，较上年增加280 %，可见，单位税额虽然按调整后的政策应增加5陪，实际上只增加了3.8倍。也就是说，单位税额的均等大幅调整，并没有带来税收收入的相应成倍增长。
   根据以上分析看，张掖市甘州区土地使用税政策由于存在种种问题，即不能体现大幅度增加土地使用税收入，同时体现不了税收公平、合理负担的原则，反而会对我区产业政策的调整、城市建设及吸引外资产生消极的影响，应尽快修订。
   二、土地使用税政策修订建议
   城镇土地使用税的政策应结合张掖市甘州区实际，充分体现这一税种的职能，坚持增加收入、公平负担、区别对待、便于征收的原则。具体而言，就是明确征税范围，区分土地等级，兼顾产业政策，加强税收征管。
  （一）明确征税范围
根据《城镇土地使用税暂行条例》第二条规定，城镇土地使用税在城市、县城、建制镇、工矿区范围内征收。我区城区土地使用税的征税范围应确定在城市规划区，同时应明向社会公布征税四至范围，以免在征收时出现争议。
  （二）划分土地等级，确定相应单位税额
   1、土地等级划分
   张掖市国土资源局对甘州区的土地等级划分为5级：一级共计2506.5亩，四至范围为北至水池街、解放巷、大衙门街；东至马神庙街；南至南城巷；西至西城巷、增福巷；二级共计6384.75亩四至范围为一环路以内除1级地以外的土地；三级共计11346亩，四至范围为建城区范围内除1.2级外的土地，火车站货场以东，五金站以北的建城区，五里墩；四级共计16972.5亩，四至范围为老城区、规划区范围内除1、2、3级以外的土地，火车站其他建城区；五级共计13438.5亩，四至范围为张板公路以东，新区新修道路以北，铁路以南土地。以上土地等级的划分，基本体现了土地的收益级差，通过调查，大部分企业认为甘州区土地使用税的土地等级划分应该参考以上界限进行。
   2、单位税额的确定
   根据1996年张掖市国土资源局对甘州区土地等级的划分，结合目前城市规划建设的实际情况，建议在原土地等级划分的基础上确定征税土地等级和相应的单位税额。
   《甘肃省城镇土地使用税实施办法》规定，张掖市甘州区土地使用税每平方米为0.7至1.5元。经调查，建议我区单位税额确定为四档，即一环路以内为一级（对应一级、二级土地），单位税额1.30－1.50元；二环路以内为二级0.90－1.30元（北二环、东二环以规划地为界）；二环路以外城区范围以内以及各镇所在地，为三级，单位税额0.90－1.30元；经济开发区为四级，单位税额0.7－0.90元。
   3、划分行业，体现鼓励高科技、加工业和公益事业的优惠，不同土地级别内属鼓励行业的，单位税额就低，其他行业就高。
   4、鼓励企业开发城区废弃地、荒地，开发期内给予免征照顾。
   5、明确征收范围，合理确定城区的范围。
   （三）、应召开城镇土地使用税调整听证会
   本次调整城镇土地使用税的额度之大、范围之广，是前所未有的，涉及了全区上千家企业的利益和即将准备投资建厂的客商的信心，主管机关应召开一个具有普遍代表性的听证会，就征税范围、土地等级划分、单位税额的确定等广泛征求意见，在此基础上经过科学论证再予以确定，这样既可以让民众参与政策的调整，又可以使制定的政策科学合理，同时又可维护税法的尊严，提高税法的透明度。
    三、土地使用税的征收管理
   随着企业改制得不断深入和城市建设改造，个人拥有土地使用权从事经营活动的情况已经非常普遍，各主要商业繁华街道商业门面面积不断增加，但是土地税用税剔出单位税额增加因素却没有大的增长，主要原因是个人出租、经营获取高额利润，而应缴纳的土地使用税和房产税没有全额交纳。因此在完善税收制度的同时，加强税收征管是非常重要的环节。
   城镇土地使用税，以使用土地包括国有土地和集体土地的单位和个人为纳税义务人，拥有商业用房产及其土地使用权的单位和个人的法律依据是房产证和土地使用证，只要牢牢牵住土地使用权人，就等于牵住了土地使用税征收的牛鼻子。但是，由于税收征收管理和土地使用证房产证分别属于不同的行政管理部门管理，所以难以协同统一，给土地使用税的纳税义务人少缴税款创造了条件，因此笔者认为加强土地使用税的征收管理，应当以清理土地使用权人为突破口、以相关部门协同作战为前提。
   建立部门协调机制，促使各方积极主动投入土地使用税的管理。土地使用税涉及地税局、国土资源局和房产局，地税局是土地使用税的征收管理机关，国土资源局是土地使用证的发放管理机关，与土地使用密不可分的是管理房屋产权的房产管理局，政府应协调三方成立土地使用税征收办公室，做到土地使用证信息和房产产权信息三方共享，向税务机关提供完整的土地使用信息，税务机关依据提供的信息实施征收税款的执法行为。为保证三方协同作战，相互支持相互监督，可以从新增的土地使用税中拿出一部分补充三方经费。

                                         作者单位：甘肃方正税务师事务所