文/方斌国

城镇土地使用税，顾名思义是对城镇土地征收的税，所谓城镇当然有一定的条件，不是说随便说哪里是那里就是。

近期一光伏发电企业咨询，其在敦煌市七里镇光电产业园区内建设光伏电站用地城镇土地使用税问题。根据提供的项目划拨供地文件，土地位于敦煌市七里镇光电产业园区内，属性为国有未利用土地，面积2,291,250平方米,如果按最低每平方米1元计算纳税，每年纳税近230万元。

据敦煌市政府官网资料显示，敦煌市七里镇光电产业园区也就是敦煌光电产业园区，位于七里镇以西、国道215线以北的戈壁滩，税务机关要求企业缴纳巨额的税款。冤枉的是戈壁用地划定数目很大，但是尚未实际使用，差不多三年了税务机关要征收税款，所以企业想询问减免的办法。

这给人的第一感觉应该不在城镇土地使用税的征税范围，但是企业提供了一个文件,甘肃省地方税务局给酒泉市地方税务局下发的《关于对酒泉市调整城镇土地使用税适用税额标准的批复》（甘地税函〔2011〕199号），该文件称：“你局报送的《关于调整酒泉市城镇土地使用税适用税额标准的报告》（酒市地税〔2011〕190号）收悉，根据《甘肃省人民政府关于调整全省城镇土地使用税适用税额标准的通知》（甘政发〔2011〕20号）规定，省局同意你局上报的征税范围和税额标准。请你局从2011年1月1日起执行新的税额标准，并做好税款征收工作。”根据此文，其中最主要的一点是征税范围由下级税务机关上报省地方税务局，省地方税务局同意就可以确定。该文附件《酒泉市各县（区）城镇土地使用税适用税额标准表》，具体摘录如下：

敦煌市城区九级土地的地域范围：“七级、八级区以外的市区及郊区和敦煌市工业园区(不包括光伏发电企业用地)；包括古城路以西至公园西墙，北至莫高路；北环路十字（北门加油站）以北至漳县村路口。”

敦煌市建制镇、工矿区十级土地的地域范围：“阳关镇、肃州镇、莫高镇、转渠口镇、月牙泉镇等镇政府所在地；敦月公路总干渠桥至月牙泉山门两侧、莫高镇政府至市区连线两侧、敦七公路公园西墙以西至七里镇凯旋门两侧及红当公路七里镇凯旋门至古城外侧的商业用地和敦煌市工业园区内光伏发电企业用地。”

敦煌市工业园区与敦煌市工业园区发电企业用地以及敦煌市七里镇光电产业园区到底是什么关系实话说讨论不清楚，我想说的是城镇土地使用税的征税范围到底谁说了算？

《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（以下简称“条例”）第二条规定：“在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为城镇土地使用税（以下简称土地使用税）的纳税人，应当依照本条例的规定缴纳土地使用税。”非常清楚，在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地是缴纳该税的前提。老早国家税务总局就下发的《关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》（国税地字[1988]第015号，以下简称“规定”）明确了城市、县城、建制镇和工矿区的范围，由于争议的可能是城市和工矿区，那我们就分别浅析一下：

规定说，城市是指经国务院批准设立的市，其征税范围为市区和郊区。敦煌市由国务院于1987年同意撤县建市，为县级市。市区很好理解，我就说说郊区，郊区应该有特定的含义，绝对不是无限制的扩大。一般而言，城市区域分为城区、郊区和市辖县。郊区即城市地域范围内紧邻中心城区（建成区）的行政建制区，也就是说，郊区毗邻城区并有行政建制，如果将一个离县级市市区几十甚至上百公里的戈壁也划为郊区，确实有点那个了！

规定还说，工矿区是指工商业比较发达、人口比较集中，符合国务院规定的建制镇标准，但尚未设立建制镇的大中型工矿企业所在地，开征城镇土地使用税的工矿区须经省、自治区、直辖市人民政府批准。可见工矿区的确也不是只要叫个什么园区就可以认定为工矿区的，他的实质要件是工商业比较发达、人口比较集中，程序上要经过省级人民政府批准。敦煌光电产业园区，这个位于七里镇以西、国道215线以北的戈壁滩，如果符合这个条件，并经过了省政府审批，确实更加有点那个了！

那么确定城镇土地使用税征税范围的权限到底是怎么规定的，谁说了算？

按条例规定，征税工矿区由省级人民政府确定，应税土地面积的测量由省级人民政府组织，省级政府还有就是在条例规定的幅度内确定所辖地区的土地等级和适用税额幅度。除此别无其他。

市、县人民政府的职责是，将本地区土地划分为若干等级，在省级人民政府确定的税额幅度内，制定相应的适用税额标准，报省、自治区、直辖市人民政府批准执行。也就是说，其职责仅仅是在规定的征税范围内，确定土地等级级次及单位税额的适用。

《甘肃省城镇土地使用税实施办法》并未对上述权限职责做任何的调整、下方和授权。

《甘肃省人民政府关于调整全省城镇土地使用税适用税额标准的通知》（甘政发〔2011〕20号，以下简称“通知”）虽有授权，但是也只是规定：“各地政府要结合当地实际，严格按照《甘肃省城镇土地使用税适用税额标准表》(见附件)规定，尽快将本地区土地划分为若干等级，结合扶持全省战略性新兴产业和传统优势产业，确定相应的适用税额标准，并经省地税局审批后执行。”这里仅仅是把市、县政府确定土地等级级次及单位税额的适用报省政府批准授权省地税局批准，并没有把土地使用税征税范围确定的权利下放或者授权，当然省级政府本身的权限也是有限的。

根据以上情况及规定来看，城镇土地使用说的征税范围是非常清楚的，但是实际执行时为何变成了省级税务局可以确定征税范围，是省政府授权还是省地税局越权，不得而知。

这里我想说的是，甘肃是一个地理位置重要，经济发展落后的地方，土地广袤，资源丰富，但是资金缺乏，各级政府为发展地方经济采取各种办法招商、吸引“外资”，我觉得最好的办法就是依法办事，以诚为本，商人最怕的是对一件事情的结果不可预见，有确定的结果就是有“定心丸”，没有谁还敢来！这个光电企业在考察的时候肯定没有想到这个还是“戈壁”的地方会征收城镇土地使用税，因为与城镇无法联系，如果征收缴纳也不会要这么多地，并在建设光伏项目时再要土地，当初想都没想的事情，2、3年后突然冒出个城镇土地使用税来，谁能忍受得了！当我们的执法、行政这样的透支诚信，谁还敢来！我看在这里的也要走了！

手下留情，不要杀鸡取卵！