一、政策核心内容与目标定位

《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）于2022年5月25日正式发布，核心内容围绕盘活存量资产、扩大有效投资两大主线展开。该政策不仅具有“资产变现化债”功能，更是一项系统性、战略性经济政策，旨在通过存量资产盘活形成与新增投资的良性循环，实现多重政策目标：

1.优化资源配置：重点盘活交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等领域的存量资产。

2.防范化解风险：降低地方政府债务风险、提升财政可持续能力，同时降低企业负债水平、防范债务违约风险。

3.创新投融资机制：通过基础设施REITs、PPP、产权交易等多种方式，拓宽社会资本参与渠道，构建“盘活—再投资”的良性循环。

4.推动产业升级：支持国有企业剥离非主业资产、优化资产结构，促进产业结构调整和转型升级。

政策目标的多元性决定了其实施路径的复杂性，不是简单的“卖资产还债”，而是需要结合资产特性、区域发展需求、企业战略定位等多方面因素，选择最适合的盘活方式，实现资产价值的最大化和可持续发展。

二、政策执行情况与金融工具应用效果

政策实施四年来，特别是在2026年进入"十五五"规划期后，盘活存量资产工作取得显著成效，金融工具创新应用成为最大亮点。

（一）REITs市场蓬勃发展，成为化债核心工具

截至2026年6月，全市场已上市公募REITs达86只，总市值突破2450亿元，底层资产类型已从传统的基础设施扩展至15个细分领域，包括新型扩容的商业不动产。2026年6月18日，首批4只商业不动产公募REITs（汇添富上海地产商业REIT、中信建投首农商业REIT等）在上海证券交易所集体挂牌上市，合计募集资金规模超过200亿元。

REITs在化债领域发挥了关键作用：

-重庆模式：重庆长寿区通过打包水务、园区资产发行REITs回笼39亿元，用于偿还高息债务，融资利率从7.2%降至3.8%，年节省利息支出5.8亿元。

-江苏昆山：通过盘活闲置土地、园区、特许经营权等资产发行REITs，累计化债98亿元、隐性债务基本清零，融资利率降至2.9%，平台市场化收入占比提升至79%。

-河南案例：河南水投3.68亿元水利资产证券化项目，盘活闲置办公楼、水库经营权，回笼资金直接偿还高息债务，成为省内标杆存量化债案例。

值得注意的是，REITs市场也存在结构性分化。核心城市资产和绿色算力等新型资产表现韧性，而非核心区域传统园区资产估值回调幅度较大，如建信中关村产业园REIT较发行价下跌近40%，华夏合肥高新产业园REIT、中金湖北科投光谷REIT跌幅均超30%，这反映了资产质量和运营效率对REITs价值的重要影响。

（二）PPP模式深化创新，社会资本参与度提升

PPP模式在盘活存量资产中持续发力，2026年各地已形成一批具有示范意义的PPP盘活项目：

-贵州凯里供排水PPP项目：该项目被国家发改委选为典型案例，社会资本方北控水务收购凯里市自来水公司70%股权，支付股权转让费1.2亿元，承接债务0.61亿元，承担尚未支付的BT项目款项1.3亿元，基本实现资产保值。

-武汉经开区智能制造产业园PPP项目：该项目通过政企合作模式，将资产盘活成效与市场化运营业绩与可行性缺口补助深度挂钩，政府年度最高支出责任降幅超六成，实现了从“被动输血”到“自主造血”的转变。

-T市生态保护PPP项目：采用“TOT+BOT”的运作方式，社会资本方Y公司注册资金60亿元，负责T市北部山区生态保护项目的投资、融资、建设、运营等，盘活存量自然资产300亿元，同时间接拉动300亿元公益性投资。

PPP模式在政策执行中展现出两大特点：一是从单纯融资向市场化运作转变，更加注重资产运营效率和可持续收益；二是与绿色金融、生态保护等国家战略紧密结合，形成“盘活存量资产+扩大有效投资”的良性循环。

（三）产权交易与资产证券化多点开花

除REITs和PPP外，其他盘活工具也取得积极进展：

-ABS/CMBS等资产证券化工具：截至2026年上半年，产业园区领域ABS、CMBS等资产证券化产品合计融资占比已达16%，与产业基金融资体量持平。代表性项目包括奥飞数据21亿元绿色数据中心ABS、苏高新9.29亿元产业园ABS、南海产业集团9.2亿元CMBS等。

-产权交易所交易活跃：2026年上半年，重庆联交所集团累计完成各类交易4万宗，成交金额达1925亿元，同比增长5.5%。其中，累计盘活国有存量资产4488宗、同比增长17.7%，成交金额394.5亿元、同比增长33.5%。

-地方创新平台建设：多地建立数字化资产盘活平台，如株洲“资产超市”汇集超过1300宗、总规模达78亿元的城市存量资产，直接推动资产盘活超30万平方米；广州“穗资云”平台实现国资交易全流程数字化管理，助力资产盘活效率提升。

整体来看，政策执行呈现“体系化推进、市场化运作、金融化赋能、场景化落地”四大特征，从单一工具应用向系统性盘活方案转变，从行政推动向市场化运作升级，从简单变现向价值创造深化。

三、盘活存量资产中的税务问题与处理方法

盘活存量资产过程中涉及的税务问题复杂多样，需要根据盘活方式、资产类型、交易结构等因素进行差异化处理。以下是主要盘活方式中的税务问题及处理方法：

（一）REITs设立阶段的税务处理

REITs作为盘活存量资产的重要工具，其设立阶段的税务处理尤为关键：

1.企业所得税递延纳税：根据《财政部税务总局关于基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点税收政策的公告》（2022年第3号），原始权益人向项目公司划转基础设施资产取得股权，可适用特殊性税务处理，增值部分暂不确认所得。原始权益人向REITs转让项目公司股权实现的资产转让评估增值，可暂不缴纳企业所得税，递延至基础设施REITs完成募资并支付股权转让价款后缴纳。对原始权益人自持的REITs份额对应的资产转让评估增值，允许递延至实际转让时缴纳企业所得税。

2.增值税不征税政策：根据《财政部税务总局关于增值税进项税额抵扣等有关事项的公告》（2026年第13号），纳税人通过资产重组（资产+债权+负债+员工）方式转让资产，不征收增值税，对应的进项税额可按规定从销项税额中抵扣。非上市公司股权转让行为不属于增值税征税范围。

3.土地增值税暂不征收：根据《财政部税务总局关于继续实施企业改制重组有关土地增值税政策的公告》（2023年第51号），单位、个人在改制重组时以房地产作价入股进行投资，暂不征收土地增值税。但需注意，该政策不适用于房地产开发企业。

4.契税与印花税优惠：符合条件的资产划转可免征契税，企业改制、合并分立等情形可免征印花税。

（二）PPP模式中的税务问题

PPP模式在盘活存量资产中面临特殊的税务处理挑战：

1.增值税计税口径争议：社会资本方在PPP项目运营期取得的政府付费，业务实质复杂，涉及建筑服务（9%）、现代服务（6%）、金融服务（6%）等多重税目。目前地方执行差异较大，如江苏允许统一按6%计税，安徽则要求分拆计税。

2.土地增值税重复征税风险：存量PPP项目可能因两次资产转让（所有权+经营权）面临增值税、土地增值税重复征税问题。可通过特殊性税务处理（如股权支付比例≥85%、经营连续性12个月）或地方政策（如土地增值税预征率下调）优化税负。

3.企业所得税递延纳税条件：根据财税〔2009〕59号、财税〔2014〕109号等文件，资产重组需同时满足“合理商业目的、资产/股权收购比例≥50%、经营连续要件（12个月内不改变实质经营活动）、股权支付比例≥85%、权益连续要件（原主要股东12个月内不得转让股权）”五大核心条件，方可适用特殊性税务处理。

4.债务重组税务处理：债务重组所得若占应纳税所得额≥50%，可分5年递延企业所得税；纯债务豁免不征增值税，但以货抵债需按13%计税。

（三）产权交易与资产划转的税务问题

产权交易是盘活存量资产的重要渠道，其税务处理具有特殊性：

1.增值税不征税条件：打包转让资产+债权+负债+员工可适用不征税政策，但需满足财政部2026年第13号公告规定的条件，即同步伴随相关债权、负债及员工一并转让。

2.土地增值税地方差异：非房企资产划转暂不征收土地增值税，但产权交易所公开交易可能触发。地方政策差异明显，如江苏要求产权车位分摊土地成本，而安徽、山东允许不计容车位不分摊。

3.契税减免条件：根据《财政部税务总局关于继续实施企业、事业单位改制重组有关契税政策的公告》（2023年第49号），符合条件的资产划转、改制、合并、分立、破产等情形可免征契税，但需满足“同一投资主体内部所属企业之间”或“政府主导的行政性划转”等条件。

4.印花税优惠：企业改制、合并分立免征印花税，但产权交易合同需按产权转移书据缴纳0.05%的印花税。

（四）资产盘活中的特殊税务风险点

1.土地增值税扣除基数锁定：在资产重组中，土地增值税的扣除基数锁定为“改制重组前实际支付的地价款”，不认可重组环节的评估增值。如案例显示，某改制企业5年后转让土地，改制时评估价2亿元，实际支付地价款8000万元，转让时扣除项目金额仍追溯至8000万元，导致土地增值税“暴增”。

2.股权支付比例限制：特殊性税务处理要求股权支付金额不低于交易总额的85%，且不包括可转债、优先股等混合金融工具。若股权支付比例不足，将导致无法享受递延纳税优惠。

3.12个月经营连续性要求：资产重组后12个月内不得处置重组资产、不得改变主营业务方向、不得关停原有业务。有案例显示，某制造企业并购技术型标的后，12个月内变卖核心厂房转型贸易，被税务机关要求补缴税款+滞纳金超2000万元。

4.资产性质认定风险：如案例显示，某央企“业务包”划转因同时转移劳动力导致不符合土增税“作价入股”口径，被迫按评估值缴纳土增税3600万元；某省属国企内部重组因无法提供“改制重组”批文，土增税按一般交易核定征收。

四、专业机构的服务机遇与业务方向

盘活存量资产政策实施过程中，专业机构面临着广阔的服务机遇和明确的业务方向。

（一）ESG合规与鉴证服务需求激增

随着财政部2026年4月1日实施《债券发行人环境、社会和治理评价框架》（GB/T46912-2025）和《可持续信息鉴证业务准则第6101号》，中国正式进入ESG强制披露时代。该标准构建了“评价分项—评价维度—评价议题”三层体系，涵盖环境、社会、治理3个评价分项，细化为11个评价维度和33个评价议题。

专业机构可提供的服务包括：

1.ESG数据治理与建模：如首创环保作为首个进行第三方碳盘查的A股环保上市公司，连续5年披露温室气体排放量及减排量，基础数据积累超过10万个，每年开展数据线上线下交叉校对工作。专业机构可协助企业建立ESG数据管理体系，确保数据的完整性与准确性。

2.可持续信息鉴证服务：财政部试点采用“认证机构+会计师事务所”联合鉴证模式，如北京首批通过试点验收的首创环保、中伟新材等企业，鉴证工作涉及温室气体排放数据核查、气候风险识别与管理流程验证等。

3.绿色资产估值与披露：针对生态环保、清洁能源等绿色资产，需结合ESG标准进行估值并编制符合要求的披露报告。如T市生态保护PPP项目通过ESG评价获得社会资本支持，形成“盘活存量资产+扩大有效投资”的良性循环。

（二）数字化平台建设与运营服务

盘活存量资产工作对数字化、智能化提出了更高要求，各地加速建设资产盘活数字化平台，为专业机构带来新机遇：

1.全流程数字化平台开发：如金科股份旗下场域引力科技聚焦商业不动产REITs全生命周期智能化服务，打造“尽调、合规、估值、运营”四大AI智能体矩阵，将尽调周期从“月级”压缩至“周级”。

2.产权交易系统升级：重庆联交所集团通过“一网三平台、五库十七系统”数字化交易基础设施，构建全市公共资源交易全流程电子化、网络化“一张网”交易体系，2024年完成各类交易16.9万宗，成交金额3673亿元。

3.数据资产确权与交易服务：重庆西部数据交易中心已实现数据确权、抵押融资，如“轨道交通乘车二维码数据产品”交易案例。专业机构可参与数据资产估值、交易结构设计及合规登记，尤其在“数据产权三权分置"（持有权、使用权、经营权）框架下提供创新解决方案。

4.智能估值与风险预警系统：如石首市农村集体"三资"监管AI辅助系统，从一致性、完整性、匹配性、规范性四个维度构建智能校验框架，支持本地化部署，数据全量存储于自有服务器，实现票据智能甄别、报表自动生成、数据互通共享、廉政风险智能研判。

（三）资产重组税务筹划与合规服务

资产重组是盘活存量资产的主要方式，但税务处理复杂，专业机构可提供以下服务：

1.交易路径税务优化设计：根据资产类型、交易结构、参与主体等，设计最优税务路径。如案例显示，某国企将持有的办公楼资产无偿划转至母公司，因未满足“直接控制”条件被税务机关要求补税，专业机构可提供交易结构优化建议。

2.土地增值税扣除基数管理：针对资产重组中土地增值税扣除基数锁定问题，提供历史成本追溯、分摊规则设计等专业服务。如案例显示，某企业改制重组以房地产作价投资，未来转让时扣除基数锁定为原始取得成本，而非评估增值，专业机构可提供成本管理与规划服务。

3.特殊性税务处理合规支持：协助企业满足资产重组特殊性税务处理的“五大核心条件”，包括合理商业目的论证、股权支付比例测算、经营连续性规划等。如案例显示，某企业分立后新主体以1.2亿元出售原购入的房产，扣除项目金额按5%年加计计算，专业机构可提供合规备案指导。

4.地方政策差异应对策略：针对土地增值税分摊规则、增值税分拆计税等地方执行差异，提供区域性政策解读和交易结构优化建议。如案例显示，某房企以公允价值100万元房产抵偿120万元债务，增值税按100万元计收入，但契税按120万元计依据，专业机构可提供跨税种协调方案。

（四）绿色资产与新型基础设施专项服务

政策鼓励盘活生态环保、清洁能源、数据中心等绿色资产，专业机构可提供以下服务：

1.绿色资产估值与REITs发行支持：如酒店REITs需严格执行DCF估值主导、资本开支按营收3%-5%计提等规则，专业机构可提供专业估值模型、现金流预测及监管沟通支持。

2.新型基础设施项目合规咨询：如数据中心、算力基础设施等新型基础设施项目，需同时满足基础设施REITs发行要求和行业特殊监管规定，专业机构可提供政策解读、合规架构设计等服务。

3.碳资产开发与交易服务：如重庆联交所集团落地全国首单“碳配额质押+担保增信”融资，上半年盘活碳配额资产超百万吨，为相关企业融得增量资金近1.34亿元，专业机构可提供碳资产开发、交易结构设计等服务。

4.绿色金融产品设计与推广：针对绿色资产特点，设计定制化金融产品，如绿色ABS、CMBS等，并提供市场推广、投资者沟通等服务。

五、专业机构服务策略建议

（一）差异化服务定位

1.头部机构：可聚焦全链条、一站式服务，整合税务、法律、评估、咨询等专业资源，为大型国有企业、地方政府提供系统性盘活方案。如广州交易集团与阿里资产、DeepSeek等技术公司合作，打造“国企优投”品牌，提供从资产摸底、价值评估到交易撮合的全流程服务。

2.专业细分机构：可专注于特定领域或税种的深度服务，如ESG鉴证、土地增值税筹划、数据资产确权等，形成专业壁垒。如重庆复迪脉数字科技有限公司成为重庆市获批数据资产抵押贷款的首家民营企业，获得农行重庆高新分行500万元授信额度，显示数据资产服务的专业价值。

3.区域性机构：可深耕本地市场，熟悉地方政策差异和执行惯例，为地方政府、国有企业提供符合本地特点的盘活方案。如株洲“资产超市”、广州“穗资云”等平台依赖本地专业机构提供技术支持和运营服务。

（二）服务模式创新

1.“技术+专业”融合服务：将AI、大数据等技术能力与专业服务相结合，如金科股份开发的“权证批建手续核查智能体”，通过技术赋能提升服务效率和质量。

2.“平台+服务”生态模式：参与资产盘活平台建设，如广州安道信息技术有限公司入选广州数据交易所首批生态合作伙伴，提供网络与数据安全服务、数据产权登记服务、数据中介服务等。

3.“咨询+实施”闭环服务：从政策解读、方案设计到实施落地提供全程服务，如部分咨询公司为政府提供“盘活存量资产扩大有效投资”的实施方案设计，同时协助筛选项目、对接社会资本。

（三）重点业务领域

1.国企盘活非主业资产：2026年国资委推行“335”管控要求，即非经营性资产占比≤30%、非经营性收入占比≤30%、财政补贴占净利润≤50%，专业机构可提供非主业资产识别、价值评估、交易结构设计等服务。

2.地方债务化解项目：针对债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，提供REITs、PPP等金融工具在化债中的应用方案，如重庆长寿区通过打包水务、园区资产发行REITs回笼39亿元，化解隐债126亿元的案例。

3.城市更新与老旧小区改造：围绕城市更新行动，提供老旧小区改造等项目的盘活方案设计、资金筹措、运营支持等服务，如凯里市城镇供排水PPP项目通过社会资本收购存量资产股权并承接债务，实现资产保值。

4.数据资产盘活：针对“数据产权三权分置"等新型资产特点，提供数据资产估值、交易结构设计、合规登记等创新服务，如重庆西部数据交易中心已实现数据确权、抵押融资。

六、结论与展望

国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见不仅是“资产变现化债”的短期政策，更是推动中国经济高质量发展的长期战略。政策实施四年来，已形成“REITs+PPP+ABS+产权交易”的多元化金融工具体系，各地也涌现出一批具有示范意义的盘活项目。

在政策执行过程中，税务问题是影响盘活效果的关键因素，专业机构可充分发挥在税务筹划、资产重组、ESG合规、数字化平台建设等方面的专业优势，为企业和政府提供高质量的服务。

展望未来，随着"十五五"规划推进，盘活存量资产工作将进入新阶段：

1.资产类型将进一步扩展：从传统基础设施向商业不动产、数据资产、碳资产等新型资产拓展，特别是商业不动产REITs扩容将带来万亿级市场空间。

2.服务模式将更加专业化：ESG鉴证、气候风险建模、数据资产确权等专业化服务需求将快速增长，专业机构需不断提升服务能力。

3.数字化转型将成为必然趋势：AI、区块链等技术将深度融入资产盘活全过程，专业机构需加快数字化转型，提升服务效率。

4.跨区域协同将加强：围绕京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略，跨区域资产盘活项目将增多，专业机构需具备跨区域服务能力。

专业机构应主动把握政策机遇，加强自身能力建设，创新服务模式，为盘活存量资产、扩大有效投资提供专业支持。