一、案情概要

2018年12月14日，原告东莞市昆胜二手车交易市场有限公司鹰潭分公司经其总公司设立后，在鹰潭市领取营业执照，经营范围包括二手车市场服务管理、二手车信息咨询等，随即在被告国家税务总局鹰潭市月湖区税务局办理税务登记并领取了二手车销售统一发票。

2019年1月4日，被告向原告送达鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》，以原告“备案资料不齐全”为由，要求其补充材料后再提交二手车销售发票领购申请，暂停其发票领购权限。原告不服，向鹰潭市人民政府、江西省国税局提出申诉，被告随后恢复了原告的发票领购权限，但未撤销该通知书。

2019年2月19日，第三人鹰潭市商务局向第三人国家税务总局鹰潭市税务局发函，明确表示原告不具备备案条件，不予备案，并提请暂停对其提供发票开具服务。2019年2月27日，第三人江边分局作出鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》，认定原告不具备二手车交易市场经营者和二手车经营主体资格，通知其办理发票票种变更事宜。

原告于2019年6月13日向南昌铁路运输法院提起行政诉讼，请求撤销鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》，恢复发票领购权。

二、争议焦点

本案的核心争议焦点为：鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》是否属于可诉的行政行为。

围绕这一焦点，涉及以下具体问题：

第一，该通知书的性质认定问题。原告主张该通知书暂停其发票领购权限，直接侵害了其经营权，属于可诉的具体行政行为。被告则辩称该通知仅为基础税收管理及核实事实需要而产生的临时性税收执法措施，当障碍排除后其效力已消灭。

第二，阶段性行政行为与最终行政行为的区分问题。原告认为暂停供票的行为已对其造成实际影响，应独立可诉；法院则需要判断该通知是被后续的52474号通知书所吸收的阶段性行为，还是具有独立法律效力的可诉行为。

第三，司法救济的充分性问题。原告已在另案中起诉52474号通知书，其权益是否已通过另案获得充分司法救济，也是判断本案是否应受理的考量因素之一。

三、裁判理由

南昌铁路运输法院经审理认为，案涉鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》属于阶段性行政行为，不能单独提起行政诉讼，依法裁定驳回原告起诉。

法院的裁判理由主要体现在以下三个方面：

（一）确定性法律规制标准

法院指出，产生最终确定效力的行政行为才可能对相对人的权益产生实际影响。行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为，尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响，依据司法权和行政权相独立的特点，司法权不宜过早介入审查。在行政权对相对人产生确定性法律规制效果的行政行为作出前，相对人提起行政诉讼难以有明确的诉讼请求。

本案中，20号通知书的内容是通知原告补齐备案材料并暂停税票发放，其本身并未对原告的权利义务作出最终确定性的处理。

（二）成熟性标准

法院认为，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已达到成熟阶段，才能允许司法审查。其理由有三：一是避免法院过早介入行政机关与相对人的争议，行政机关拥有首次判断权；二是保证行政行为的连续性和完整性，中间性决定应由最终决定吸收；三是行政机关作出最终决定前，行政法律关系尚不确定，法院缺乏审查的确定对象。

20号通知书作出时，整个行政程序尚未完结，后续还有商务局的函告、江边分局的52474号通知书等一系列行政环节，行政法律关系尚处于不确定状态。

（三）权利救济标准

法院指出，对于阶段性行政行为，法院在审查过程中要注意其是否会被最终行为所吸收。如阶段性行政行为的效果涵盖在最终行政行为中，那么只需对最终行政行为进行审查就能为相对人提供司法救济，无需再对阶段性行政行为进行单独审查。

本案中，20号通知书已经被52474号通知书中所确定的“不予向原告开具二手车销售统一发票并变更票种”之决定所覆盖、吸收。对原告权益产生最终影响的系后续的52474号通知书，而原告已在另案中起诉该通知书，其权益已得到司法救济程序之保障。

综上，法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告起诉。

四、法律评析

（一）阶段性行政行为可诉性的判断标准

本案是运用阶段性行政行为理论判断税务行政行为可诉性的典型案例。阶段性行政行为在我国行政诉讼法中并无明确规定，它是指行政机关在行政行为过程进行中的某一阶段，或者说是在行政事项未处置结束时作出的一种行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”不属于行政诉讼的受案范围。

本案法院确立了三重判断标准：确定性法律规制标准——行为是否产生最终确定效力；成熟性标准——行政程序是否发展到适宜司法审查的阶段；权利救济标准——阶段性行为是否已被最终行为吸收、另案是否已提供救济途径。这一标准体系为同类案件的审理提供了可操作的裁判思路。

（二）阶段性行为与最终行为的区分

本案的一个重要启示在于区分“暂停”与“终止”的法律意义。20号通知书的内容是“暂停”发票领购权限并要求补充材料，这在性质上属于一种临时性管理措施，而非对原告发票领购资格的最终否定。相比之下，52474号通知书明确认定原告“不具备二手车市场交易经营者和二手车经营主体资格”，并通知办理“发票票种变更”，这构成了对原告发票领购资格的实质性、终局性处理。

20号通知书作出后，被告仍于2019年1月10日、1月16日、2月14日向原告发放了二手车销售统一发票，共计200份。这一事实进一步印证了该通知的“暂停”性质——它并未彻底剥夺原告的发票领购权，而只是临时性的管理措施，其效力随着后续行为的作出而被吸收和取代。

（三）司法救济的充分性考量

法院特别指出，原告已在另案中起诉52474号通知书，其权益已得到司法救济程序之保障。这一考量体现了行政诉讼中“一事不再理”和“避免司法资源浪费”的原则。如果允许原告就每一个中间环节的行政行为分别提起诉讼，不仅会造成司法资源的浪费，也可能导致同一行政争议被割裂为多个诉讼，增加当事人的诉累，也不利于行政争议的实质性解决。

五、裁判意义与启示

第一，明确了税务阶段性行政行为的可诉性判断标准。本案对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中“过程性行为”不可诉的规定进行了具体化适用，为税务行政诉讼中类似“通知”“告知”类文书的可诉性判断提供了参考。

第二，体现了司法谦抑原则的合理运用。法院在判断行政行为可诉性时，充分考虑了行政程序的完整性、司法介入的时机以及司法资源的合理配置，体现了对行政权首次判断权的尊重。

第三，为纳税人提供了程序救济的路径指引。法院指出原告可在另案中起诉最终行政行为，这提示纳税人在面对税务机关的系列行为时，应当准确识别具有终局法律效力的行政行为，选择正确的诉讼标的，避免因起诉阶段性行为而耽误权利救济。

第四，促进了税务行政程序的规范化。本案也提示税务机关在作出阶段性管理措施时，应当注意文书的规范性和明确性，及时以正式方式终结临时性措施的效力，避免因行政行为效力不明而引发争议。

东莞市昆胜二手车交易市场有限公司鹰潭分公司诉国家税务总局鹰潭市月湖区税务局一案，是税务行政诉讼中关于阶段性行政行为可诉性的典型裁判。法院通过确立确定性法律规制、成熟性和权利救济三重判断标准，准确界定了案涉《税务事项通知书》的阶段性和临时性特征，依法裁定驳回起诉。该案既维护了行政诉讼受案范围的法律边界，也为同类税务争议的处理提供了有益的裁判参考。

参考资料：东莞市昆胜二手车交易市场有限公司鹰潭分公司诉国家税务总局鹰潭市月湖区税务局税务行政行为违法一审行政裁定书（（2019）赣7101行初866号）