近年来，房地产市场一直备受关注和热议，对于作为买房主力的年轻人来说，梦想买不起，故乡回不去，为什么房价这么贵？这个问题值得思考。而要了解中国房价背后的复杂因素，土地财政便是一个不可忽视的关键因素，《置身事内：中国政府与经济发展》一书中，作者兰小欢以其独到的观点和详实的研究，揭示了土地财政作为一种特殊的政府融资手段对于中国房价的影响，为我们提供了独特的视角和深刻的思考，值得大家阅读。本文梳理了其中有关土地财政、房价的主要内容，期望帮助大家快速理解中国经济发展背后的深层次原因。

一、土地财政的背景

1994年的分税制改革是社会主义市场经济体制中至关重要的基础性制度。一是集中了中央财力，有力地提高了中央宏观调控能力；二是建立了税收返还和转移支付制度，有效地降低了区域财力差距，助力推动区域均衡发展和区域基本公共服务均等化；三是配套的税收制度改革等理顺了政府与市场关系，维护了统一大市场，避免了区域分割；四是初步理顺了中央和地方关系，稳定了中央和地方的预期，从形形色色的包干制进入到稳定的中央地方关系阶段。

分税制改革很好地促进了中国经济增长，但并没有很好地解决中央与地方事权和支出责任划分的问题，地方政府承担过多的事权和支出责任，以经济建设为中心的任务没有改变，发展经济仍需要诸多的额外支出，不得不另筹资金。

二、土地财政的发展

我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，农地要转为建设用地，必须先经过征地变为国有土地，所以国有土地价值远高于农地。但早期的土地转让过程并不透明，有些开发商趁着国企改革只需支付少量的土地出让金就能拿到土地，转手搞房地产开发，造成国有土地转让收入并不高。为治理土地开发过程中的混乱，2002年国土部明确商业、旅游、娱乐和房地产等四类经营用地采用“招拍挂”制度。于是各地政府开始大量征收农地然后有偿转让，土地财政开始膨胀。

虽说工业用地和商业用地都由地方政府垄断，但工业生产上下游链条长，产业集聚和规模经济效果显著，若能发展出特色产业集群，也就有了长久的竞争优势和稳定的税收来源，还能创造就业，带动服务业的发展。为了能够在激烈的招商引资竞争中吸引更多工业企业，地方政府只能继续压低工业用地价格。为了追求总体收益的最大化，地方政府必然要考虑不同用地间的平衡，工业用地上的工业对经济转型升级的带动作用强，不仅可以压低价格，甚至倒贴“征地拆迁补偿”和“七通一平”等基础性土地开发支出；但商住用地不同，主要服务本地居民，通过限制商住用地供给很容易抬高地价，进而从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益。

所谓“土地财政”，不仅包括巨额的土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入。大部分税收的税基是土地的价值而非面积，所以税收随着土地升值而猛增。这些税收分为两类，一类是直接和土地相关的税收，主要是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税，其收入百分之百归属地方政府。另一类税收则和房地产开发和建筑企业有关，主要是增值税和企业所得税。若把这些税收与土地转让收入加起来算作“土地财政”的总收入，2018年“土地财政”收入相当于地方公共预算收入的89%，是名副其实的“第二财政”。

三、土地财政对房价的影响

房价短期内受很多因素的影响，不过长期来看还是由供需关系决定。分税制改革后，乡镇企业式微，加上城市化进程的推进，大量人口涌入城市，居民收入和住房需求都上涨很快，但城市的建设用地指标受到严格管理。

我国的建设用地新增指标由中央分配到省，再由省分配到地方，不可以跨省调剂用地指标。在人口较多的东部城市，居住用地的供给速度远赶不上人口增长速度，房价自然上涨得快，西部和东北地区则建设用地指标增加得比人口快，尤其后来为了支持西部大开发，用地指标还进一步向中西部倾斜。但土地倾斜政策并不会改变人口流向，中西部房价虽低，但人口还是不断向东部沿海和大城市集聚，因为那里有更多的工作机会和资源，土地流向和人口流向的背道而驰，造成地区间的房价差异越拉越大。

2020年，中央提出要对建设用地指标的跨区域流转进行改革，探索建立全国性建设用地指标跨区域交易机制，这一政策体现了大城市解决住房问题从土地环节来优化的导向，发达地区可以从中获得紧俏的建设用地指标，贫困地区可以获得发展经济的真金白银，对于交易双方都有利好影响，未来可以积极关注此类指标交易的房地产市场的影响。