所谓项目识别，是指政府在确定一个基础设施及公共服务类项目是否采用PPP模式时，需综合评价该项目是否符合“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目”等条件，从而最终决定是否采用PPP模式。以下分别插叙PPP项目识别时所需具体流程：

1、发起项目

PPP项目以政府发起方式为主，以企业自提式发起为辅。在企业自提式发起情况下，企业应该在项目发起阶段以项目建议书的方式来提起，从项目可研报告的编制、咨询公司的邀请等，都是由企业发起方来承担前期费用，企业发起方可以在可研中融入自己的设计方案，能大大提升项目前期的效率。

2、授权实施机构

发起项目之后，就需要政府授权实施机构，一般会以政府会议纪要或者书面批复的形式发文授权，即使是社会资本发起也一样，政府内部也需要授权另一家实施机构来具体实施PPP项目。政府指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，具体负责项目的准备、采购、监管和移交等工作。

除需要确定一个部门作为实施机构外，还需要建立工作协调机制，在本级政府层面设立PPP领导小组，或者由当地PPP中心负责项目的统筹协调和落地实施。

3、规划批复

财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）要求PPP项目“按国家有关规定认真履行规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序”，财政部《第三批示范项目评审标准》也要求新建项目必须完成城市规划、立项、可研的审批程序。

城市规划程序和内容依据《城乡规划法》执行，具体区分为城市总体规划、分区规划、控制性详细规划（简称“控规”）、修建性详细规划（简称“修规”）。规划批复表现形式为政府规划部门出具的《规划选址意见书》。

4、编制可研

可行性研究报告具体包括能否满足项目的目标群体或受益人的需要；对拟建项目有关的投资环境和产业政策、技术和经济、社会发展与环境保护等方面进行深入细致的调查研究；针对项目预期的目标，对各种可能拟订的技术方案和建设方案进行技术经济分析和比较论证；对项目建成后的经济效益进行科学的预测；对项目建成后的环境与社会影响进行评估；对项目可能面临的风险进行识别与评估并寻求解决方案；对拟投方案和时机给出肯定或否定的结论，并提出如何进行建设的建议。

可行性研究报告一般由投资人自己或者实施机构委托他人编制，可行性研究报告是各类政府审批制投资项目的必备文件。

5、立项审批

依据国务院《关于投资体制改革的决定》（国发【2004】20号）规定，项目审批手续按投资主体及资金来源的不同，分为审批制、核准制和备案制。政府投资项目应当按要求审批项目建议书和可行性研究报告等。PPP项目一般为政府投资的公用事业或公共基础类项目，按照程序应该为审批制或核准制。财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）规定：“新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的，属于前期准备工作不到位的项目，不得入库”。

涉及审批制的新建项目所需重要文件一般包括：项目建议书批复、可行性研究报告批复、规划选址意见、土地预审意见、环评批复、水土保持批复等。

6、可研批复

可行性研究报告代表项目立项文件，实施方案的别名是PPP立项文件。在理论上应该先批复可研，然后再批复两个论证、再批复实施方案，但也有在特殊情况下如果可研迟迟批不下来，实践中可以先进行两个论证批复，然后再批复可研。

需要强调的是，根据发改委2231号文规定，可研和实施方案可以在同一时段编制，但实施方案的建设投资应以可研文件为依据，而批复的顺序也必须是可研在实施方案之前。

可研报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门（如某市国家投资项目评审中心）等审批，可研审批后，实施机构根据经批准的可研报告要求，完善并确定PPP项目实施方案。

7、选聘咨询机构

PPP项目的咨询机构主要负责出具项目初步实施方案、项目的物有所值评价、政府财政承受能力论证、具体实施方案编制、项目投融资结构及回报机制设计、项目合同等文件编制及采购社会资本方等工作。通常由项目实施机构通过竞争性程序比如竞争性磋商方式，公开招选有实力的且符合业绩要求的咨询机构。

当然，同时实施机构还需选聘律师事务所等中介机构提供PPP项目法律等其他专业咨询服务。

8、编制两评一案

由咨询机构以可研报告为依据，编制“两评一案”，即物有所值评价（VFM）和政府财政承受能力论证，以及项目实施方案。行业主管部门将《项目可行性研究报告》、《项目产出说明》和《初步实施方案》提交给财政部门，由财政部门会同行业主管部门依据上述三个文件，进行物有所值评价以及政府财政承受能力论证。

物有所值在项目前期评价中主要用于研判项目是否应采用PPP模式，以及采用PPP模式时选择何种社会投资者的投标方案更为有效；在项目实施过程中和后期评价中主要用于绩效审计，考核“项目对于既定目标的实现程度”以及“项目的可持续性”。

9、两评批复

物有所值评价的作用是论证实施PPP模式的“必要性”，即项目是否适合采用PPP模式，财政部门经过专家评审“通过论证”后还需论证其“可行性”，即财政是否负担得起，也就是财政承受能力论证，根据财金【2015】21号文，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

通过两个论证的项目，由财政部门出具“适宜采用政府和社会资本合作（PPP）模式实施”的批复文件。各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排，“未通过论证”的项目不宜采用PPP模式。

10、实施方案批复

PPP项目实施方案审查目前尚无特定部门，根据发改委《工作导则》（发改投资【2016】2231号）规定，鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制，按照“多评合一、统一评审”的要求，由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等等政府部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时，可先组织相关专家进行评议，或委托第三方专业机构出具评估意见，再进行联合评审。

一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章，可结合可行性研究报告审批一并审查。

综上所述，为PPP流程在项目识别阶段所涉及的程序及需要的报告。