PPP项目实施方案编制工作业务指引 

一、PPP项目实施方案概述

（一）PPP项目实施方案定义

PPP项目实施方案，是政府为实施PPP项目编制的计划性文件，由于PPP项目涉及的部门较多，专业性较强，实施周期漫长，为保证PPP项目的顺利实施，政府或其授权的主体有必要针对PPP项目拟定实施方案，按照实施方案的内容逐步推进实施，因此，PPP项目的实施方案是PPP项目的行动纲领，是PPP项目从项目采购到项目移交活动的工作指南，是PPP项目应完成的重要工作的预先安排。

（二）PPP项目实施方案的编制主体

PPP项目实施方案是一种特殊类型的实施方案，在项目准备阶段，由项目实施机构或社会资本发起方编制的，经本级政府会同审查机构审查认可和本级政府或授权部门审查批准的，以政府通知形式发布的，要求PPP项目实施机构及相关机构，在项目采购、项目执行和项目移交阶段应完成的各项工作的预先安排。

（三）编写PPP项目实施方案的要求

1、项目指导思想、任务目标和阶段性目标应明确；

2、项目工作范围、内容和技术要求等应具体；

3、项目实施方法应可行；

4、项目预期完成所要达到的效果应清晰；

5、项目各阶段工作安排和工作内容完成的时间应确定；

6、项目各参与主体的职责及法律关系应清楚；

7、项目实施预算应合理。

二、相关政策依据

（一）法律及行政法规

1、《中华人民共和国民法典》（2020年）

2、《中华人民共和国公司法》（2018年修正）

3、《中华人民共和国预算法》（2018年修正）

4、《中华人民共和国政府采购法》（2014年修正）

5、《中华人民共和国招标投标法》（2017年修订）

（二）中共中央、国务院相关政策文件

1、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

2、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）

3、关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金[2016]92号）

4、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函[2016]88号）

（三）财政部及发改委相关政策文件

1、关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知(财金〔2014〕113号)   

2、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）

3、财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号）

4、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）

5、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）

6、财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）

7、《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）

8、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)

9、《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）

三、编制工作程序

     （一）获取相关资料

1、项目基础性资料

（1）项目相关的法律法规、规章制度及政策；

（2）与项目运营相关的宏观经济、区域经济、产业经济的资料；

（3）与项目运营相关的行业现状与发展前景的资料；

（4）与项目建设相关的技术规范与标准；

（5）与项目建设内容相关的规划资料，包括区域发展规划及项目详细规划；

（6）关于项目立项审批、批复等文件。

2、项目相关业务资料

（1）项目可研报告及相关评价分析报告；

（2）项目进展现状相关资料；

（3）项目识别阶段的物有所值评价报告；

（4）项目识别阶段的财政承受能力论证报告；

（5）在建工程收集项目前期的建设资料，包括建设相关批文、规划设计、建设验收、运营维护等，以及债权债务转移意向资料等资料；

（6）政府配套资金和配套政策；

（7）现时公共产品或公共服务的定价资料；

（8）财政近期的公共预算的收支情况；

（9）与本项目相关的其他项目资料。

（二）研读资料

在方案编制前，必须对收集的资料进行研读，准确把握本级政府对项目的目标需求、范围及内容需求、标准需求、功能及用途需求等，必要时，还应就相关问题与有关单位交流与沟通，形成一致的看法。同时，根据资料研究项目的投融资模式、项目风险分担方案、建设监管方案、运营服务监管方案、项目退出机制、选择投资人方式等内容，作为后续编制的依据。

（三）实地调查及测算

在对获取的资料进行研读的基础上，应对本项目进行实地调查、测算，对与本项目进行实地调查、测算形成的资料相矛盾的问题，需要引起高度关注。在实施方案编制前与方案提出部门或会同审查部门或本级政府或其授权部门反复研究，并协商一致。

（四）编制实施方案

结合政策规定，按照本指引第四章：章节排布及主要内容编写实施方案。

（五）实施方案审查   

由财政部门（政府和社会资本合作中心）对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，需要调整实施方案后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

四、章节排布及主要内容

（一）项目概况

　  项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

具体内容如下：

1、项目基本信息

项目基本信息主要包括项目名称、类型（新建或扩建、更新改造等）、项目领域、项目背景、项目区位、合作期限、项目实施机构、联系人等。

2、项目的必要性与可行性

（1）项目建设的必要性：可从落实国家政策、保护生态环境、提升经济效益等方面出发，结合项目所属领域进行说明。

（2）项目建设的可行性：可从政策条件、技术条件、社会效益、环境效益、社会资本吸引力等方面说明。

政策条件可行：从涉及领域说明国家支持该领域采用PPP模式的相关政策；说明项目是否具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高，投资规模相对较大，需求长期稳定等特点；项目所提供的公共产品和公共服务具体类型及设定的产出目标是否符合国家产业发展的方向，是否与当地实际社会与经济发展状况及需求相适用，是否具有长期稳定的产品及需求特点，并符合PPP相关法律、法律及政策的要求。

技术条件可行：通常从PPP项目工程建设地施工条件、技术路线、征地补偿等方面分析工程的可行性和可控性；从项目的立项、环评、水土保持、规划等各项前期工作的实际进展情况入手，重点说明批复情况；

社会效益可行：通常从项目对当地技术、就业、收益分配、产业结构调整、资源环境等方面的贡献、实施地公众对项目的接纳意愿等方面进行分析；

环境效益可行：通常从项目如何改善当地生态环境、提升生态文明安全水平出发进行分析；

社会资本吸引力：通常从经济效益价值、可行性缺口补助等方面分析；通常还关注能满足项目投资规模大小及所需行业管理经验潜在社会资本方的具体数量、项目优惠条件、风险、政府管控能力等。

（3）项目采用PPP模式的必要性

主要从相对传统模式而言的优势上进行描述，比如说用传统模式时，可能融资、建设、运营成本都相对更高，采用PPP模式之后就可以解决相应的问题。可从减轻政府的投资压力，多渠道融资；提高项目建设及运营的管理水平；提高新技术的利用和机制创新；有利于推动项目投资和经营权的明确等方面出发进行说明。

（4）项目采用PPP模式的可行性

可从当地的政策、经济、政府的治理能力、物有所值、财政承受能力可承受等方面分析说明。

3、项目产出说明

（1）建设期产出：项目建设内容主要包括项目建设规模、建设产出、建设标准等基本情况。

（2）运营期产出：包括项目提供产品或服务的质量和数量、项目提供产品或服务的价格和标准、项目的可持续性、项目受众对象及规模、满足项目需求的项目设施资产等。

4、项目投资规模

项目投资通常包括项目总投资、资金投入安排、资金结构、资金来源、资金落实情况等。

编制合同期限时应注意委托运营，合作期限一般不超过8年；管理合同，合作期限一般不超过3年；建设-运营-移交，合作期限一般为10-30年，特殊情况下可以超过30年。

（二）风险分配基本框架。

　　风险分配基本框架是指按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

实施方案风险分配框架通常包含项目风险识别、风险分配原则及分配方式、风险评估、主要风险的分配及控制等。

1、项目风险识别

风险识别时需要全面查找项目可能面临的主要风险。在不同采购模式下，项目主体面临的风险类别存在差异。在PPP模式下，政府和社会资本需要承担PPP项目风险和PPP项目合同执行风险；

（1）PPP项目风险

PPP项目风险可分为项目外部环境风险、项目内部环境风险和项目其他风险。

项目外部环境风险又分为项目宏观环境风险和项目微观环境风险。

①项目宏观环境风险。项目宏观环境风险主要包括法律法规风险、财政政策风险、货币政策风险以及产业政策风险。

②项目微观环境风险。项目微观环境风险主要包括来自项目上下游产业链的风险、监管审批风险、竞争风险、自然地质风险等。

③项目内部环境风险。项目内部环境可进一步区分为建造周期风险、运营周期风险和移交周期风险。

④项目其他风险。项目其他风险主要包括项目征收风险和不可抗力风险。

PPP项目风险详见附件1 ：《PPP项目风险表》

（2）PPP项目合同执行风险

PPP项目合同执行风险可区分为社会资本执行PPP合同可能产生的风险和政府执行PPP合同可能产生的风险两类。

政府执行PPP合同可能产生的风险主要为PPP项目合同执行过程中因政府一方违约、不守信用或不当干预而存在的风险。

其中：政府信用风险包括因政府换届、负责人变更、实施单位职能调整、合并分立或撤销而可能导致政府的违约风险，以及政府无法承担过高的履约成本而拒绝履行合同义务所导致的风险。

政府不当干预风险包括政府实施单位或行业主管部门超越法定职能或合同约定，作出不当干预行为所引发的风险。

社会资本执行PPP合同可能产生的风险主要指PPP项目合同执行过程中因社会资本一方违约、不守信用或投资主体变更而存在的风险。

其中：投资主体变动风险是指由于社会资本的各方之间的纠纷或其他原因导致社会资本中的一方或多方中途退出项目，而影响项目的正常建造和运营产生的风险。

社会资本信用风险是指社会资本因财务务状况、经营管理团队的变化、企业并购、破产或倒闭而可能导致社会资本的违约风险，以及社会资本无法承担过高的履约成本而拒绝履行合同义务所导致的社会资本违约风险。社会资本的违约方式通常包括服务中断、提前终止等合同形式。

2、风险分配

风险分配是对识别出的PPP项目风险进行合理分配，明确风险责任的承担主体。

（1）风险分配的原则

①最优化风险分配原则。最优化风险分配原则，要求将风险分配给最富有经验、最善长管理风险、风险控制成本最低且有能力承担风险损失的一方。有效的风险分配应该激励社会资本提供效率高、效果好的公共服务，转移给社会资本的风险太少或太多都将限制物有所值的实现。

②风险与收益对等原则。风险与收益对等原则，要求风险承担主体因承担风险而获得与风险相匹配的收益。

③可承担性原则。可承担性原则，要求责任承担主体具备承担风险后果的实力。当最大风险值超过承担主体可能承受的范围时，通常设置风险后果容忍区间以及风险承担方式变更的触发机制。

④动态性原则。动态性原则，要求对项目风险的分配与承担应设立弹性条款和动态调整机制，以应对项目风险的变化及新增风险的出现。

⑤可操作性原则。可操作性原则，要求风险分配具体而明确，在风险出现时双方能够容易理清责任、避免纠纷。特别是政府和社会资本共担风险，应明确具体的共担方式或协商沟通机制。

⑥全面性原则。全面性原则，不仅要对重大风险进行全面识别，对识别出来的风险也要全面分配，每一项风险均要明确责任主体，避免遗漏。

（2）风险承担方式

PPP项目风险的承担方式主要有三种：政府承担，社会资本/项目公司承担，政府和社会资本/项目公司共担。

3、风险评估

风险评估可采用专家评估法，对本项目涉及的各项风险水平高低进行评估说明。

4、主要风险分配

主要风险分配根据识别的风险按照风险分配原则进行分配，原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

风险分配应注意以下几点：

（1）法律法规变更风险：部分实施方案将法律法规变更风险区分是否为本级政府可控，并将本级政府不可控的法律法规变更风险分配给社会资本（或项目公司）承担。根据财金〔2019〕10号文的规定，政府应承担政策、法律变更（包括税收变化）的风险，而不应区分是否为本级政府可控。

（2）土地征迁风险：项目公司仅承担PPP项目范围内土地拆迁补偿款未及时支付而导致的相关风险，其他原因导致的征地拆迁风险应由政府方承担；实施方案中应当明确政府方包干使用的征地拆迁费上限，对于超出该部分的征地拆迁费应由政府方自行承担。

（3）不可抗力风险：不可抗力风险应由双方共担，政府方应补偿项目公司因不可抗力增加的费用，具体补偿方式包括：直接补偿相应金额、计入项目总投资或计入运营成本。

（4）勘查、设计风险：公平的分配方式应区分不同的责任主体，对于由政府方负责勘察、设计的部分，风险由政府方承担；项目公司负责勘察、设计的部分，风险由项目公司承担。

（5）建设成本超支风险：主要指由于材料价格上涨、人工工资上涨、预算数量的偏差等造成施工费用增加而导致的项目风险，对于该项风险应区分不同的原因：政府提出或许可的设计变更等政府方原因造成成本超支，由政府方承担；因项目公司原因造成的，由项目公司承担；非双方原因造成的成本超支，由双方共同承担因此产生的成本超支。

5、风险防范

应从社会资本方和政府方两方面说明应如何控制承担的风险。如建设期成本超支风险等可通过固定合同总价、建立成本台账、加强成本监管等进行控制；原材料价格供应的风险可通过原材料储存、签订长期的供应合同等进行控制等。

（三）项目运作方式

1、项目运作方式选择

项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

项目运作模式可参照上述选择图示进行选择确定，实施方案中应结合图示和项目实际情况说明选择何种运行方式的原因。

2、项目实施相关方

说明本项目本级人民政府、项目实施机构、政府出资方代表、SPV（项目）公司、政府相关部门（财政；发改；审计、电力、生态环境、市场监管）各自的职责。

3、项目实施安排

（1）项目设计：说明项目设计的责任承担主体及相关费用的处理方式；

（2）项目建设：说明项目法人主体的变更；建设期起止日；项目建设总投资控制；项目建设实施；建设安排、项目验收管理等内容；

（3）项目运营和服务：说明运营期起止日、运营内容、运营模式、运营维护工作要求、运营期一般补偿事件等；

（4）项目移交：说明项目移交准备、移交内容、移交标准、项目移交安排、质量保障方案等。

4、其他运作安排

（1）项目用地：说明项目用地范围、土地权属及土地的获取方式，各方的责任等；

（2）档案管理：说明档案管理机构、人员和职责，建档主要内容、档案保存形式、档案入库等内容；

（3）其他：说明涉及到的相关资金补助政策、期限届满后资产处置方式及项目公司清算、争议解决等。

（四）交易结构

交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

1、项目投融资结构

项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

（1）投资结构

一般资本金比例需要符合国家相关规定，最新规定参照《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》(国发〔2019〕26号)。通常还根据PPP项目所处阶段、收益情况、投资者资金压力等进行适当调整。

股权结构应说明项目资本金占比，社会资本方出资代表与中标社会资本方出资金额；项目公司注册资本金及股东持股比例等。

权益投资应说明政府权益投资是否参与分红，社会资本权益投资、政府的权利等。

在设置项目投资结构时需要注意以下几点：

①政府方出资代表在项目公司中的持股比例应当低于50%。

②项目股权锁定期的设置：股权锁定期不宜过长，一般而言股权锁定期为项目开始运营后的2年内；股权锁定期内应设置允许股权转让的例外情形，为项目后续的融资、资产证券化等预留通道。

③合理设置项目公司的注册资本金。区分项目公司“项目资本金”与“项目公司注册资本金”，协调政府与社会资本方，确定将“项目公司注册资本金”约定为与“项目资本金”相同的金额还是小于“项目资本金”。

④政府方出资代表在项目公司中不应具有实际控制力及管理权，在审核“政府方出资代表一票否决权”时，其范围应仅限于对公共利益或公众安全有重大影响的事项，过于宽泛的一票否决权不符合PPP政策的要求和实施PPP模式的初衷，违反了国家发改委、财政部关于PPP合作关系的定位以及政府少干预的基本要求。

2、融资结构

融资金额的大小或多少通常根据资金运行的缺口、项目公司的管理运营能力、负债比例和资金供给、融资成本等确定，且尽量选择融资期限较长的贷款。融资担保应根据融资期限、额度来确定，通常还关注PPP项目合同对融资的约束，以免项目的建设运营等活动受到约束和限制。

融资规模应按照总投资与项目资本金的差额确定；

融资方式应综合考虑项目的资信水平、不同阶段的资金需求、项目的风险程度、政策支持情况、合作期限长短等因素后确定。

项目融资方案通常还需要界定项目公司的融资权利和义务，以及融资方的权利义务和再融资。

（1）项目公司的融资权利和义务

PPP实施方案通常会明确项目全生命周期内相关资产和权益的归属，确定项目公司是否有权通过在相关资产和权益上设定抵质押担保等方式获得项目融资、股权变更的限制，以及处置项目相关资产或权益的方式实现投资的退出。

（2）融资方的权利和义务

实施方案可能对融资方的权利进行界定，项目公司以项目资产或其他权益（如收费权）、或社会资本以其所持有的与项目相关的权利（如其所持有的项目公司股权）为担保向融资方申请融资，方案或合同通常需要明确规定社会资本和项目公司有权设置上述担保，并且政府可以接受融资方行使主债权或担保债权所可能导致的法律后果。

项目融资应注意根据财办金〔2017〕92号的规定，政府方不得为项目债务提供任何形式担保，否则不得纳入PPP项目库。

2、项目回报机制

主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。项目的回报机制可通过以下步骤确定：

确定项目收益的具体来源→收益评估测算→找出收益缺口和收益风险→填补缺口，确定回报机制。

（1）政府付费

一般将社会资本方承担的建设成本用于计算项目可用性付费，运营期年度运营成本用于计算项目运营维护费，实际支付的政府付费应当考虑绩效评价结果，主要测算公式如下：

当年政府付费的金额=（可用性付费+运营维护费）*运营期绩效评价结果

可用性付费=社会资本方投入的建设成本*（合理利润率*（1+合理利润率）^n）/(1+合理利润率）^n-1)（运用等额本息公式）

社会资本投入的建设成本=项目竣工决算总投资-政府投入资金（含上级补助）-按照归因原则及合同约定不纳入总投资的资金

运营维护费=年度运营成本*（1+合理利润率）

合理利润率主要考虑长期贷款利率水平、结合项目运营管理难度及风险等因素确定。必要时，合理利润率可结合政府当期合理融资成本的影响，折现率与利润率的相互影响及内在联系等因素做出调整。

（2）使用者付费

使用者付费一般用于高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等部分公用设施项目中。

①使用者付费考虑因素

设置使用者付费时，通常包含项目是否适合采用使用者付费机制、使用费如何设定、政府是否需要保障项目公司的最低收入、是否需要设置机制避免项目公司获得超额的利润。

②使用者付费的定价方式

使用者付费的定价方式主要包括根据《价格法》等相关法律法规及政策规定确定、由双方在PPP项目合同中约定、由项目公司根据项目实施时的市场价格定价。

定价需要考虑需求的价格弹性、投资规模、配套投资、需求量、项目公司的合理的收益、项目预期的社会和经济效益、定价是否超出使用者可承受的合理范围（具体可以参考当地的物价水平）、是否符合法律法规的强制性规定等。

③唯一性条款和超额利润限制机制

实施方案通常还会规定PPP执行中增加唯一性条款，要求政府承诺在一定期限内不在项目附近新建竞争性项目。政府在设计付费机制时也会设定一些限制超额利润的机制，包括约定投资回报率上限，超出上限的部分归政府所有，或者就超额利润部分与项目公司进行分成等。

在撰写排他性条款时，应考虑中国经济增长的实际情况，在经济较落后的地区也可能存在经济迅速增长的潜力，不能随意撰写，形成对未来经济的阻碍，应统筹安排当前发展和未来发展的关系。

（3）可行性缺口补助

可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。对于使用者付费无法使社会资本获取合理收益、甚至无法完全覆盖项目的建设和运营成本的项目，可以由政府提供一定的补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，保证社会资本的合理利润。

可行性缺口补助通常包括投资补助和价格补助。政府的投资额在实施方案或者合同中作为政府的一项义务予以明确，投资补助的拨付通常不会与项目公司的绩效挂钩；在政府定价或指导价较低导致使用者付费无法覆盖项目的成本和合理收益，政府通常会给予项目公司一定的价格补贴。以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。

确定回报机制应注意根据财办金〔2017〕92号文的规定，回报机制中不得存在被认定为政府承诺社会资本保底收益、固定回报的情形。

实施方案通常还包括调价机制，常见的调价方式包括：

①公式调整

是指通过设定价格调整公式来建立政府付费价格与某些特定系数之间的联动关系，以反映成本变动等因素对项目价格的影响。当特定系数变动导致根据价格调整公式测算的结果达到约定的调价条件时，将触发调价程序，按约定的幅度自动调整定价。常见的调价系数包括：消费者物价指数、生产者物价指数、劳动力市场指数、利率变动、汇率变动等。调价系数的选择需要根据项目的性质和风险分配方案确定，并综合考虑该系数能否反映成本变化的真实情况并且具有可操作性等。

②基准比价

是指定期将项目公司提供服务的定价与同类服务的市场价格进行对比，当发现差异时，则项目公司与政府可以协商对政府付费进行调价。

③市场测试

是指在PPP项目执行过程中约定的某一特定时间，对项目中某项特定服务在市场范围内重新进行采购，更好地实现项目的物有所值。通过竞争性采购程序，政府和项目公司可能会协商更换此部分服务的运营商或调整政府支付等。

3、相关配套安排

实施方案还需要明确由项目公司以外相关机构提供相关配套设施和项目所需的上下游服务，通常包括：

（1）支持政策和制度环境

PPP项目在实施方案通常写明国家或当地政府的支持政策与制度环境。

（2）配套政策

政府需要积极协调有关部门完善PPP项目土地使用、税收优惠、价格调整、信贷扶持等机制，吸引优秀的社会资本进入保证其合理的收益，在实施方案中通常明确写明政府提供的配套政策。

（3）配套工程

相关配套工程主要写明由PPP项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等以及项目所需的上下游服务等工程。

（五）绩效管理

PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。开展PPP项目绩效评价是PPP项目绩效管理中的关键环节，PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。财政部门应按照绩效评价结果安排相应支出，项目实施机构应按照项目合同约定及时支付。项目实施过程中政府方应加强对项目公司建设和运营维护工作的监督和评价，将绩效评价的结果与政府补助挂钩，从而促使社会资本方在项目合作期内综合考虑，实现项目经济效益和社会效益的最大化。

1、绩效评价机制的设计原则

绩效评价机制设计为基于项目全生命周期内的绩效评价体系，具体为建设期绩效评价、运营期绩效评价和移交绩效评价，并将绩效评价结果直接或间接的反映到每年度政府付费或可行性缺口不足胡上，如此可避免出现“重建设、轻运营”的局面，促使社会资本方站在全生命周期的角度考虑项目的投融资，建设及运营维护管理，真正实现项目全生命周期内的绩效管理。

2、绩效目标

PPP项目绩效目标包括总体绩效目标和年度绩效目标，绩效目标确定应具体、可衡量、可实现，具体应包括预期产出、预期效果及项目管理等内容，其中：预期产出是指项目在一定期限内提供公共服务的数量、质量、时效等；预期效果是指项目可能对经济、社会、生态环境等带来的影响情况，物有所值实现程度，可持续发展能力及各方满意程度等；项目管理是指项目全生命周期内的预算、监督、组织、财务、制度、档案、信息公开等管理情况

编制项目绩效目标时应根据项目具体情况，涉及的不同阶段，通过研究项目立项、可研报告、资产评估报告等前期文件、行业标准及规范等要求，结合项目实际，从产出、效果和管理等主要层面进行分析，梳理和归纳，形成本项目的绩效目标。

3、绩效评价时段的确定

项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价，实施方案中需要结合政策规定编制评价具体时段。

4、绩效评价指标体系

PPP项目绩效指标体系由绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评分标准与评分方法构成。

PPP项目绩效指标是衡量绩效目标实现程度的工具，是项目绩效目标的细化和量化。绩效指标应遵循系统性、重要性、相关性、可比性和经济性的原则，结合细化量化后的绩效目标设定。

指标权重是指标在评价体系中的相对重要程度。确定指标权重的方法通常包括专家调查法、层次分析法、主成分分析法、熵值法等。

指标权重的设置可参照附件2：《PPP项目绩效评价指标权重确定方法的对比分析》

数据来源是在具体指标评价过程中获得可靠和真实数据或信息的载体或途径。获取数据的方法通常包括案卷研究、资料收集与数据填报、实地调研、座谈会、问卷调查等。

评分标准是衡量绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准具体包括计划标准、行业标准、历史标准或其他经相关主管部门确认的标准。

评分方法是结合指标权重，衡量实际绩效值与评价标准值偏离程度，对不同的等级赋予不同分值的方法。

结合绩效评价指标体系的内容，编制时应根据绩效评价的基本原理，原则和项目特点，结合各阶段的绩效目标和评价重点，按照逻辑分析法独立研制科学的指标体系，包括产出、效果、管理方面三部分内容，体现从建设、运营到产出、效果和影响的绩效逻辑路径。应包含项目公司/社会资本方及实施机构建设期绩效评价指标体系、项目公司/社会资本方及实施机构运营期绩效评价指标体系、项目移交期资产评估及性能测试考核表等。

5、绩效评价结果的应用

    说明绩效评价得分及其评价等级和对应的绩效评价结果，一般得分在85分以上的，评价等级为优秀，评价结果为100%；得分在75至85之间的，评价等级为良好，评价结果在85%-100%之间；得分在60分至75分之间的，评价等级为一般，评价结果在70%-85%之间，得分在60分以下的，评价等级为不合格，项目公司应对工程或设施进行补救。

需注意政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年运营补贴支出应当与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。

（六）合同体系

合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。

1、合同体系层次

主要分为两个层次，第一层次是由项目实施机构、中选社会资本之间围绕项目收益签署一揽子主要合同，包括PPP项目合同、股东协议等核心合同体系；第二层次是由项目公司和项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系。包括由项目公司与融资方签署的《融资协议》、与施工单位签署的《施工总承包合同》、与设备供应商签署的《设备采购合同》、与保险机构之间签署的《保险合同》、与员工签署的《劳务合同》；项目实施机构与监理单位签署的《工程监理合同》、与设计单位签署的《设计合同》、第三方咨询机构签订的《咨询服务合同》等。

PPP项目的参与方及合同的相关当事方通常包括政府或项目实施机构、社会资本、项目公司、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及第三方专业机构等。

本项内容应具体说明各项合同的签署双方，合同主要内容等。如PPP项目合同是政府与项目公司依法就PPP项目合作定理的合同，其目的在于在政府方和社会资本方之间合理分配项目风险、明确双方权利义务关系、保障双方能够按照合同约定主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内顺利实施，PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心，一般主要约定以下条款：引言、定义和解释，项目的范围和期限，前提条件，项目的融资，项目用地，项目的建设，项目的运营，项目的维护，股权变更限制，付费机制，履约担保，政府承诺，保险，守法义务及法律变更，不可抗力，政府或项目实施机构的监督和介入，违约、提前终止及终止后处理机制，项目的移交，适用法律及争议解决，合同附件等内容。PPP项目合同通常还会包括其他一般合同中的常见条款，包括知识产权（专利、专有技术、商标、著作权）、环境保护、声明与保证、通知、合同可分割、合同修订等。

2、权利义务边界

主要明确项目实施机构、政府以及社会资本的相关权利与义务，涉及项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。

3、交易条件边界

主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制、建设用地、工程可研、地质勘察及工程设计、工程监理、项目审计、工程造价跟踪、项目前期费用分担、项目的建设、竣工审计及验收、运营维护规范及标准和运营维护、绩效评价、上级政府补助、政府支出纳入财政预算、期满移交、违约责任等内容。

4、履约保障边界

主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

PPP模式在要求项目公司提供履约担保时通常根据付费机制和其他激励和约束机制来保障项目公司履约，根据物有所值原则尽量减少不必要的担保形式。在具体项目中是否需要项目公司提供履约担保、需要提供何种形式的担保以及担保额度，一般遵守所选用的担保方式可以足够担保项目公司按合同约定履约，且在出现违约的情形下政府有足够的救济手段即可。

5、风险再分配

通常根据项目特征在政府与社会资本之间合理设定协商机制、协同机制以及最大风险范围。对于在项目执行过程中出现的未识别风险，根据风险分担原则对风险进行再分配，再分配时一般还需要考虑对物有所值评价的影响。

6、调整衔接边界

实施方案通常还需要明确发生哪些情况时进行临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建、退出机制等。

7、其他限制条款

PPP项目合同体系还可能涉及项目公司法人制、施工总承包、股权转让限制等条款。股权转让限制安排时，恰当考虑从社会资本角度考虑融资的可获得性及社会资本的流动性。保证合理公共利益风险控制前提下，过于严格的惩罚性合同条款、经营收益占投资比例过低、资产的可抵押性等均可能影响项目融资的可获得性；恰当的股权退出机制，规范化、多元化的退出安排均会提高社会资本的流动性，提高项目对社会资本的吸引能力。

（七）监管架构

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

1、授权关系

授权关系是明确政府对PPP项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。

2、监督方式

监督方式一般包括履约管理、行政监管以及公众监督三种监督方式。

履约管理需要明确政府主管部门对项目公司在服务期内的合同履行情况以及定期对项目公司经营情况进行评估和考核的监督管理。

行政监管一般包括安全生产监管，包括政府主管部门的介入权，可以随时进场监督、检查项目设施的建设、维护状况等；成本监管，包括项目公司应向政府主管部门提交年度经营成本、管理成本、财务费用等的分析资料；报告制度，包括项目公司向政府主管部门和其他相关部门定期报告（3-5年中期评估报告）和临时报告。

公众监督写明项目公司按照法律等要求，建立公众监督机制，依法公开披露收费机制等相关信息，接受社会监督。

PPP方案监督架构通常还强调产出物，弱化事务性管理，鼓励社会资本创新；恰当评估项目实施的风险，针对与公共利益相关的重大风险，设置合理的过程监管。

（七）采购方式选择

项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。

1、采购方式的选择

项目采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源等。本项内容应结合项目实际情况，说明选用的采购方式及原因。

2、投标人的资格条件

投标人的资格条件主要是对社会资本的资质进行规定，投标人通常具有但不限于以下基本条件：

（1）信誉良好，资金充足，具有较强的财务与融资能力；

（2）具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验；

（3）具备专业的PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队；

（4）拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源；

（5）近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故，主动防范的意识强、措施得力，合规性较好，具有独立法人资格，能遵从合同合法合规运营。

3、采购安排

采购安排是指采购环节的具体操作环节，涉及资格预审、采购评审、确认谈判、签约。已公开招标为例：

（1）意向公告：说明意向公告的发布主体、公告网站、公告内容、公告时间。

（2）资格预审：说明编制资格预审文件的主体、发布预审公告、资格预审评审、资格预审结果告知。

（3）公开招标：说明编制招标文件主体、发布招标公告、成立评标委员会、组织评标、采购结果确认谈判、成交结果确认及公示、签署PPP项目合同、合同公示。

4、报价标的

PPP项目通常采用综合评标法，报价标的一般根据项目实际情况确定采用政府付费金额、总投资、招标费率、合理利润率、年度折现率等一种或多种。

5、评标方式

PPP项目通常采用综合评标法。在评标过程中，评价指标的内容通常包括：融资方案、建设方案、项目运营和移交方案以及商务报价等具体指标。融资方案可以通过投标人的自身资金能力、筹资渠道、投融资经验、融资后资金融通的持续性与可靠性设置指标；建设方案可以通过投标人的组织管理机构能力和建设施工能力设置指标；运营方案可以通过投标人运营维护项目的能力和盈利能力设置指标；移交方案可以通过投标人的移交方案、项目的完整性与完全性、移交后的期限内缺陷维修责任等设置指标；商务报价应当根据物有所值评价、财政承受能力论证的相关参数、指标、资金成本、实体工程费用、融资成本和运营成本等成本的综合总报价或者收费期限、产出指标等设置指标。

（八）财务测算

1、财务测算基本要求

项目财务测算通常包括项目全生命周期内各年的经济情况及其全部财务收支有关的数据和资料。应着重测算、分析和评估项目总投资、运营成本、收入及税金、利润、现金流量、政府补贴、社会资本的预期收益等数据。

在财务测算过程中，需要把握数据来源真实性和准确性，对重要的经济数据和参数从不同的方面进行审查核实，避免盲目性和片面性。同时，还应分析某些不确定因素对项目财务数据和参数的影响，根据项目全生命周期内的经济发展趋势，充分考虑对项目经济效益影响大的经济数据和参数的变动趋势，以保证预测的准确性。

2、项目财务测算收集的主要资料

（1）PPP项目可研报告及有关资料，重点是关于项目投资估算及资金筹措、项目规模及运营成本以及经济效益评估方面的资料和数据。

（2）国家财政、当地政府、金融部门有关项目的财会、金融、税务制度的有关规定，特别是与PPP项目财务计算和评价有关的制度及规定，税收优惠政策、银行部门有关项目融资方面的规定以及贷款规定和贷款利率等。还应关注贷款及条件、税收政策等方面的新变动和动向。

（3）收集同类PPP项目的有关资料，如投资概算、流动资金占用、运营成本、收费价格及利润等数据资料，以便参考对照。同时，还要收集、了解和掌握项目行业主管部门的概算指标及概算编制方法、定额和取费标准等资料。

3、财务测算基本思路

对PPP项目的财务测算需要根据项目投资运营安排等明确项目测算的口径，通常选用自由现金流作为收益指标。自由现金流可区分为项目公司自由现金流和股权自由现金流。PPP项目内部收益率分为全投资口径内部收益率和权益资本内部收益率。全投资口径内部收益率和权益资本内部收益率在指标内涵、计算方法、影响因素以及指标作用等方面存在显著差异，需要合理确定PPP项目的内部收益率。实务中，鉴于负债偿还和结构安排对项目公司股东收益影响较大，一般采用股权现金流。

（1）主要财务参数说明及测算

①总投资、收入和运营费用

项目投资总额一般根据项目可研报告、初步设计的概算、施工图设计的预算等数据调整后获得。

项目收入来源一般有政府付费、可行性缺口补贴、使用者付费三种来源，还可能有其他业务收入，通常结合项目可行性研究等资料进行估算。使用者付费收入预测时，通常结合公共产品或公共服务的市场需求情况、当地物价水平、影响消费的主要因素以及未来发展变化趋势。

成本费用通常根据项目实际情况进行合理测算，一般包括运营成本、修理费用、固定资产折旧、无形资产摊销、管理费用、财务费用等。

②财务费用

财务费用和还本金额按项目资金投入以及预期借款条件进行测算，商业贷款利率通常按照中国人民银行5年期以上贷款基准利率确定，债券基金利率按照市场利率确定，并考虑市场利率和政府实际融资成本等因素合理确定。

④折现率

折现率通常应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。必要时，年度折现率还可结合政府当期合理融资成本的影响、折现率与利润率的相互影响及内在关联等因素作出调整。

⑤折旧和摊销

应根据项目的运作模式，将项目竣工验收确认的“固定资产”“无形资产”或其他资产，在经营期内进行摊销，可以采用全周期分摊的方式，按照年限平均法，计算运营期内每年应分分摊的折旧及摊销金额。

⑥项目计算期

项目计算期一般包括项目的建设期和运营期，项目计算期的长短主要取决于项目本身的特性，对社会资本而言一般就是协议约定的建设期和运营期。

⑦税金估算

税金根据当地实际税收政策进行计算，通常政府补助金额按不交纳企业所得税进行测算，不考虑可能的税收优惠及年间的亏损弥补。

（2）财务测算分析

①财务测算评价指标

PPP项目参与者众多，财务评价指标也应当体现政府或项目实施机构、社会资本、融资方等主要参与者的利益诉求，保证其受益情况。

 ②财务测算结果分析

根据财务指标对项目可行性、项目盈利能力、项目偿债能力进行分析，可以适当调整价格或者政府补助等数据对项目进行敏感性分析等。

附件1：《PPP项目风险表》

附件2：《PPP项目绩效评价指标权重确定方法的对比分析》

附件3：***项目实施方案模板

下载原文及项目测算资料：

       “两评一案”指引数据测算底稿                    PPP项目实施方案编制工作业务指引